"לא יהיה כאן תקציב על תנאי, שהאוצר יאשר ואנחנו נקרא עליו בעיתון", כך אמר אתמול (רביעי) יו"ר ועדת הכספים, ח"כ משה גפני (יהדות התורה), בדיון על החוקים חסרי התקדים שהציע האוצר, לפיו הממשלה תוכל לבטל את תקציב המדינה שאושר בכנסת כחלק מתקציב דו-שנתי, במקרה של ירידה בתחזית ההכנסות של המדינה.

ההצעה נתקלה בביקורת חריפה של חברי הכנסת וכן של היועצת המשפטית של הכנסת, שגית אפיק. חברי הכנסת קראו לתקנה כך שהמנגנונים הקבועים במסגרתה ידרשו בעת הפעלתם אישור מוגדר ומשמעותי של הכנסת, וכן שאלה יופעלו רק במקרים חריגים דוגמת תקציב מוקדם כתוצאה משנת בחירות. באוצר הסבירו כי לסוגיה שאין לה כרגע מענה בחוק, וככל שמתרחקים משנת התקציב ביחס אליה מוגש התקציב, חוסר הוודאות גדל, וחובה להעמיד כלי לשמירה על היציבות הפיסקלית.

במסגרת המנגנון שקובעות הצעות החוק נקבע כי במידה ומאושר תקציב חצי שנה ומעלה לפני מועד שנת תקציב, בדומה לתקציב לשנת 2024, ועולה בהמשך כי המדינה לא יכולה להתכנס לסכומים שנקבעו בו, במקרים מסוימים בטל התקציב, ונכנס לתוקף מנגנון תקציב המשכי, או לחלופין, לממשלה יש סמכות לבטל את התקציב שקבעה הכנסת.

במסמך שכתבה יועמ"ש הכנסת, עו"ד שגית אפיק לקראת הדיון, ציינה כי למעשה "כניסתו לתוקף של תקציב שאישרה כבר הכנסת תידחה, לכאורה "באופן אוטומטי", במצב בו לא הגישה הממשלה את הדוחות הנדרשים ממנה או שלא הניחה על שולחן הכנסת אישורים על השגת איזון תקציבי, וזאת עד לאישור חוק תקציב חדש או חוק שמתקן את חוק התקציב שכבר אושר".

עוד התריעה יועמ"ש הכנסת במסמך כי "למרות שמנגנון התקציב המוקדם המוצע עתה הוא הוראת קבע, התוצאה המתקבלת בשנה שבה יופעל המנגנון דומה לתוצאתם של הסדרים קודמים שהתקבלו בעבר כהוראת שעה בעניין התקציב הדו-שנתי, ומכאן נראה כי יש בהצעות החוק כאמור משום פגיעה באפשרויות הפיקוח של הכנסת על הממשלה ויש למצוא את הדרכים להסדרת הפיקוח באופן ראוי".

במהלך הדיון שהתקיים היום לעניין החוק, ציינו נציגי האוצר כי במצב כפי שמתאר החוק, בו הממשלה מניחה את התקציב בחודשים מוקדמים לפני שנת תקציב, ואז התחזיות הפיסקליות מתבצעות במועד מוקדם, ככל שמתרחקים משנת התקציב ביחס אליה מוגש התקציב, חוסר הוודאות גדל, ובעולם כזה חשוב לתת לממשלה כלי חיוני לשמירה על היציבות הפיסקלית, וכך במועד קרוב יותר לתחילת השנה מבצעת בדיקה מחודשת של אותן הנחות יסוד. עוד טענו באוצר כי הם לא משנים את אופן הגשת התקציב או אופן התקציב, אלא רק מבקשים להוסיף כלי שיאפשר להם לאזן את התקציב.

יועמ"ש הכנסת, עו"ד שגית אפיק ציינה בדיון כי לעמדתה הצעת החוק מעודדת את הממשלה להגיש תקציב מוקדם, ופוגע ביכולת הכנסת לפקח.

יו"ר הוועדה, ח"כ משה גפני ציין על רקע הדברים: "הוויכוח אם צריך תקציב 2024 זה ויכוח אחר, השאלה שכולנו שואלים, אם אכן נדרשים שינויים, איפה אנחנו בעניין? אתם בעצם עוקפים את הכנסת".

תמר לוי בונה, מאגף תקציבים באוצר השיבה כי: "אנחנו בחוסר וודאות בכלכלה העולמית, האינפלציה גואה, הריביות. נניח שבעוד חצי שנה המציאות הכלכלית השתנתה לאין היכר, והתחזיות שהגשנו השתנתה, כך שאנחנו לא עומדים במסגרות הפיסקליות ולא באופן מינורי, אז אנחנו צריכים את המנגנון הזה בו אנחנו מתכנסים למה שקבעה הממשלה. אם התקציב לא יתכתב עם המציאות ועד שיתכתב איתה תעבור יותר משנה, זה מבחינתנו מצב לא אפשרי".

מול הדברים ציינו חברי הכנסת אורית פרקש הכהן וחמד עמאר, וציינו כי מדובר הצעדים שעל הממשלה לבצע: "אחריות שר אוצר שאם יש שינוי, עליו להראות מקור תקציבי לפעולה מסוימת, ואז כופים על הממשלה קיצוץ רוחבי וכו'. זה נראה כמו משהו שאתם באים ומכריחים לעשות את הממשלה מה לעשות, ואז באים לכנסת, אולי הממשלה רחמנא לצלן תעשה מה שמוטל עליה" ציינה ח"כ פרקש הכהן.

באוצר ציינו כי במצב החוקי הקיים אין חובה על הממשלה לפעול ולנקוט צעדים, וכי ברצונם להעמיד כרית ביטחון.

ח"כ פרקש הכהן: "בשביל זה כשיש מצב חריג, ממשלה מתכנסת בקבינט כלכלי ומביאה החלטה לכנסת. אתם אומרים אני לא רוצה לחכות שהממשלה והאוצר יעשו את מה שצריכים לעשות במצב כלכלי קיצוני, ואתם רוצים לקבוע כלל. הבעיה שאתה עושה שליקס על שליקס בתקציב, ועושה עוד כרית של מנגנון תקציב מוקדם".

ח"כ עמאר: "אתם אומרים: אנחנו לא סומכים על הממשלה שתתכנס, לכן נכניס שינוי מעתה ועד עולם".

ח"כ ינון אזולאי: "אמרתם שהחשש הגדול שלכם שיהיו הוצאות יותר מהכנסות, אתה מונע מחברי הכנסת להעביר חקיקה תקציבית עם השלכות. אתם חוסמים אותנו ואת הממשלה. אתם רוצים להגיע למצב שאתם מרימים דגלים ולא נוכל להמשיך עם התקציב, רק נאשר לכם כבלוק".

ח"כ גפני: "עם מה שאתם באים אלינו, אנחנו מאשרים תקציב על תנאי. אתם מבקשים מאתנו לאשר את תקציב 24, כאשר יהיו שינויים אתם תאשרו אותם. אנחנו מבקשים רק דבר 1, אם הולכים לשנות את תקציב 24, לבוא ולכאן ובלי אישור של ועדת הכספים, אין שום שינוי. זה פעם ראשונה שיהיה תקציב שיאושר על ידכם ולא על ידנו".

עו"ד אפיק: "יש לכנסת סמכות, היא מאשרת תקציב לקריאה שלישית, הוא לא יכול להיות על תנאי".

ח"כ גפני: "גם אתם צריכים להיות חרדים על כבודה של הכנסת. יקרו שינויים, אנחנו יודעים שיש שינויים רבים בעולם, אם יהיה כזה, אחרי שאישרנו את התקציב ל-24, כל שינוי צריך לבוא לכאן לאישור, אחרת אתם לוקחים סמכויות לא לכם".

מול הדרישה לבוא לכנסת במידה ויש צורך בשינויים בתקציב המדינה, השיבו באוצר כי בכל אופן יש צורך בהגעה לכנסת ואין חולק על כך. מול הדברים תהו יו"ר הוועדה וחברי הכנסת מדוע הדבר אינו מופיע בנוסח החוק, והבהירו כי כוונתם בהגעה מוקדמת במסגרת המנגנון שיקבע בחוק, ולא במסגרת אישורים תקציביים שהם תולדה של החקיקה, והשינויים הקבועים בה, ומצריכים ממלא את אישור הוועדה, דוגמת העברות תקציביות.

בסיכום הדיון ציין יו"ר הוועדה: "אנחנו מסכימים שצריך הגנה במקרה כמו שאתם מתארים, אבל לא בצורת תקציב על תנאי. אנחנו מציעים שזה יהיה רק במקרים חריגים, דוגמת תקציב שמובא מאוחר בשנת בחירות, וכן באישור הכנסת. אם תבואו ותגידו שיש פער עצום בין התחזית למה שקורה בפועל, נעמוד מנגד ולא נאשר שינויים שתבקשו? בוודאי שיהיה דיון על כל דבר, אבל יהיה דיון והחלטה. אחרת במציאות שאתם מציעים, יש משטר אחר במדינת ישראל, הכלכלנית הראשית אומרת אני אומרת, ואנחנו נקרא על זה בעיתון. תשבו, תדברו עם היועמ"ש של הכנסת והוועדה, תסכמו ותבואו".

איתי טמקין, סגן הממונה על התקציבים באוצר: "אנחנו רוצים להגיע למסקנות, להגדיל את הפיקוח הפרלמנטרי, לזה אנחנו מסכימים, אבל במידה ומגיעים להתבדרות המדוברת בהצעת החוק, חייבים לקבל החלטה מה עושים. גם אם מחליטים שלא עושים, זו צריכה להיות החלטה אקטיבית, נדבר אבל זו תהייה עמדתנו, וממנה מקצועית יהיה לנו מאוד מאוד קשה לסטות".

'מנגנון ההתכנסות' שמסמיך את האוצר לבטל תקציב שאושר בכנסת

ההצעות כוללות תיקון להצעת חוק-יסוד: משק המדינה, והצעת חוק נוספת בשם חוק ההתאמות הפיסקליות. לפי המנגנון המוצע במסגרת שני חוקים אלה, במצב בו הממשלה הניחה על שולחן הכנסת הצעת חוק תקציב במועד מוקדם משישה חודשים לפני תחילת שנת הכספים (בדומה לתקציב 2024), על הממשלה לנקוט בשלושה כלים, שיופעלו בסמוך לשנת התקציב: קביעת תקציב התאמות; הגשת דוח הפרשים; וביצוע תכנית מאזנת. נתוני ההפרשים ישוקללו מול תקציב ההתאמות והתוכנית המאזנת ואם לאחר השקלול יישארו הפרש הוצאות או הפרש גירעון ללא כיסוי, יופעל יחול מנגנון הנקרא "מנגנון התכנסות" שמשמעותו דחיית תוקף חוק התקציב שאושר במועד מוקדם.

תקציב התאמות הוא תקציב בשיעור של 0.7% מסכום ההוצאה הממשלתית המותרת אשר נקבע מלכתחילה בהצעת חוק התקציב (לשנת 2024 נקבע הסדר יחודי לפיו השיעור יעמוד על 0.4% מההוצאה הממשלתית המותרת).

מטרתו של תקציב ההתאמות היא לכסות את הפרש הגירעון או את הפרש ההוצאות ואם ישנו גם הפרש הוצאות וגם הפרש גירעון, לפי הגבוה מבניהם. הממשלה תהיה רשאית לעשות שימוש בתקציב זה לפי הצעת שר האוצר, אם נקבע בדוח ההפרשים כי לא קיים הפרש גירעון או הפרש הוצאות או אם תקציב ההתאמות גבוה מההפרשים שנקבעו.

 דוח הפרשים הוא דוח שעל הממשלה להגיש לכנסת לפי הצעת שר האוצר ובו נתונים מעודכנים לגבי שנת התקציב. זה יוגש בין 1 בנובמבר ל- 15 בנובמבר בשנה שקודמת לשנה שאושר בעניינה תקציב מוקדם. (לגבי הצעת חוק התקציב לשנת 2024 הדוח יוגש לכנסת בין ה-1.11.23 ל-15.11.23).

הדוח יכלול את סכום ההוצאה הממשלתית הצפויה, נטו, לרבות מתן אשראי, (למעט החזר חובות קרן שאינו החזר חובות למוסד לביטוח לאומי), ההוצאה הממשלתית המותרת, סכום תקציב ההתאמות, תחזית הכנסות המדינה הצפויות, תחזית הגירעון הכולל הצפוי בתקציב המדינה בלא מתן אשראי, והסכום המתקבל ממכפלת מגבלת הגירעון המותר בתוצר המקומי הגולמי הצפוי. עוד יצוין בדוח ההפרשים האם קיים הפרש הוצאות ומה סכומו, קרי ההפרש שבין תחזית ההוצאה הממשלתית לסכום ההוצאה הממשלתית המאושרת לשנת התקציב, או הפרש גירעון וסכומו, קרי ההפרש שבין תחזית הגירעון לסכום הגירעון המותר לשנת התקציב.

ככל שנקבע בדוח ההפרשים כי קיימים הפרשים כאמור, תציין הממשלה האם די בשימוש בתקציב ההתאמות כדי לכסות את מלוא ההפרש לכיסוי.

אם על פי דוח ההפרשים אין די בשימוש בתקציב ההתאמות כדי לכסות את מלוא הפרש הגירעון או הפרש ההוצאות, יגיש שר האוצר לאישור הממשלה תכנית מאזנת לכיסוי יתרת ההפרש. התכנית המאוזנת תוגש עם דוח ההפרשים והיא תכלול פעולות שנועדו לאזן ולכסות את יתרת הפרש ההוצאות (הקטנת הוצאות הממשלה) או הפרש הגירעון (הגדלת הכנסות המדינה).

אם כתוצאה מביצוע הפעולות של התכנית המאזנת לא נותר הפרש גירעון או הפרש הוצאות, הממשלה תאשר זאת בהחלטת ממשלה עד 15 בדצמבר ותניח את אישורה על שולחן הכנסת עד ה- 30 בדצמבר.

אם נותר הפרש לכיסוי ההוצאות שאינו עולה על תקרת ההתכנסות (1.5% מההוצאה הממשלתית המותרת) ב- 15 בדצמבר, הממשלה תאשר הפחתה בסעיפי התקציב של חוק התקציב בסכום הנדרש לכיסוי ההפרש שנותר, לפי הצעת שר האוצר ולאחר אישורה היא תונח על שולחן הכנסת עד 30 בדצמבר. עם הנחת החלטתה על שולחן הכנסת, יראו את סעיפי התקציב בחוק התקציב לשנת התקציב כאילו הופחתו בהתאם להחלטתה.

תקציב שאושר במסגרת מנגנון התקציב המוקדם ייכנס לתוקפו ב-1 לינואר של שנת הכספים אם תקציב ההתאמות כיסה את הפרשי ההוצאות או הגרעון, וכן אם הופעלה תכנית מאזנת או שהממשלה אישרה הפחתה בסעיפי התקציב של חוק התקציב.

אם הממשלה לא הגישה את דוח ההפרשים בתאריך שנקבע או אם נדרשה תכנית מאזנת או הפחתה בסעיפי התקציב ואלה לא בוצעו, תידחה כניסתו לתוקף של חוק התקציב עד למועד הנחת אישור על שולחן הכנסת, ולא יאוחר מ-31.3, כאשר עד אז יחול תקציב המשכי.

במידה ולא הניחה הממשלה את אישורה עד ה- 31 במרס, עליה להניח על שולחן הכנסת עד ה-31 במאי הצעת חוק תקציב חדש או הצעת חוק לתיקון חוק התקציב, שבהן אין הפרש גירעון והפרש הוצאות. עד אז יחול תקציב המשכי.