הממשלה אישרה בשני שעבר תכנית להגדלת תקציב המדינה לשנת 2023 שנועדה למימון הוצאות המלחמה. במסגרת החלטת הממשלה, התקציב החדש של 2023 יעמוד על כ-510 מיליארד שקלים, גידול של כ-26 מיליארד שקלים מהתקציב המקורי, תוך הגדלת הגירעון וקיצוץ בתקציב 2023 הקיים. אתמול (ראשון) אישרה הכנסת בקריאה ראשונה את הגדלת מסגרת התקציב, ללא הפירוט לסעיפים.

הגדלת המסגרת ושינוי סעיפי התקציב דורשים את אישור הכנסת בחקיקה. אם התכנית תצא לפועל, היא תאפשר להפשיר כספים נוספים בתקציב הרגיל, שמוקפאים מאז ה-8 באוקטובר, לרבות כספים קואליציוניים, וגם העברות תקציביות לטובת המפונים ולשיקום יישובי עוטף עזה.

למה ישמש תקציב המלחמה?

17 מיליארד שקלים יתווספו להוצאות לחימה, בהן תשלום ימי מילואים, חימוש והצטיידות, ו-8.8 מיליארד שקלים יממנו הוצאות אזרחיות שקשורות במלחמה, וכ-4.5 מיליארד שקלים יקוצצו מהצעת התקציב הקיימת, וישמשו גם הם לצרכים אזרחיים הקשורים במלחמה.

6.1 מיליארד ש"ח להוצאות סיוע לנפגעים ולמפונים – שיכון מפונים במלונות או מענקי דיור, מסגרות חינוך חלופיות למפונים, מנהלת תקומה, קצבאות לנפגעים, עידוד תעסוקה.
1.8 מיליארד ש"ח לתגבור מערכי ביטחון אזרחיים – משטרת ישראל, שירותי ביטחון מיוחדים, שב"ס ושירותי כבאות, כיתות כוננות, הצטיידות חירום לרשויות המקומיות, מקלטים.
1.8 מיליארד ש"ח להוצאות לטיפול במשק – הלוואות בערבות המדינה, תמריצים לתעסוקה, סיוע לחקלאות, מעונות יום, פיצוי מוסדות תרבות, פינוי פסולת עודפת, כרית ביטחון לשיט ולתעופה.
מיליארד ש"ח לתגבור מערכים ממשלתיים – מיגון בתי חולים, בריאות הנפש, רכש תרופות, מערך ההסברה הלאומי.
0.4 מיליארד ש"ח לנושאים נוספים – התעצמות וכוננות ביהודה ושומרון, ביטחון במרחב הכפרי, צוותי חירום יישוביים, מכינות קדם צבאיות וגרעינים משימתיים.
1.05 מיליארד ש"ח להוצאות בלתי צפויות.

החלטה זו אינה כוללת את הפיצוי לעסקים, שמקור המימון שלה הוא קרן הפיצויים למס רכוש.

מאיפה יגיע הכסף להגדלת מסגרת התקציב?

נכון לעכשיו, על המדינה להגדיל את גיוס ההון שלה בשוק ההון המקומי או בשווקי ההון בחו"ל, גם כדי לממן את ההוצאות החדשות וגם כדי לממן קיטון בהכנסה ממסים. גיוסי הון כאלה מתקיימים באופן שגרתי, ביחוד בשוק ההון המקומי. בחודש האחרון גייסה המדינה כ-50 מיליארד שקלים באגרות חוב, שמשמשים גם למימון שוטף מוגדל וגם להחזרי קרן וריבית על חובות קודמים.

האם הגדלת ההוצאה הממשלתית השנה תשפיע גם על תקציבי השנים הבאות?

לא. התוספת אושרה במנגנון של 'קופסה', שהיא תוספת חריגה וחד פעמית לשנת תקציב ספציפית, ללא השלכה על השנים הבאות.

איך המלחמה תשפיע על הכלכלה הישראלית?

בימים כתיקונם, השקעה ציבורית יכולה לסייע להזנקה כלכלית של המשק ויש לכך עדויות היסטוריות גם ממלחמות בעבר. עם זאת, אופי ההוצאות המלחמתי כולל הוצאות רבות שאין בהן כל בשורה כלכלית. החוסן של כלכלת ישראל מאפשר לה לעמוד במימון המלחמה, דרך צבירת חובות גדולה מהרגיל, אך חשיבות גדולה יותר תהיה לתוצאות המלחמה עצמן – אם בסופה ייווצרו הסדרי ביטחון טובים לזמן ממושך, הכלכלה תוכל להשתקם במהירות, ונטל החוב לא יהווה בעיה קשה. אם המלחמה תסתיים בהיעדר הסדרי בטחון טובים, המשק עלול להיכנס למיתון ממושך ורמת החיים של האזרחים צפויה להיפגע.

אילו קיצוצי תקציב מתוכננים כעת?

כמיליארד שקלים מהתקציב הן הוצאות שנידחות לשנה הבאה, כמו מימון לבחירות ברשויות המקומיות והוצאות אחרות שנדחו בגלל המלחמה. כ-900 מיליון שקלים נוספים יקוצצו מסעיפים המעוגנים בהסכמים פוליטיים ('הכספים הקואליציוניים') שעדיין לא מומשו. כ-2.5 מיליארד שקלים הם קיצוצים משמעותיים בתקציבים הרגילים של משרדי הממשלה.

אם כבר הממשלה מגדילה את התקציב, מדוע יש גם קיצוצים? האם הכרחי לקצץ?

הממשלה יכלה להגדיל את התקציב ללא שום קיצוץ, וההסבר העיקרי לקיצוצים הוא אידיאולוגי. שר האוצר בצלאל סמוטריץ', כמו גם בכירי משרדו, בגיבוי בנק ישראל והאקדמיה הכלכלית בישראל, סבורים שלא רצוי לתת מענה לכל הצרכים הציבוריים בעת הזו, ולכן מדובר בסוג של אקט 'מחנך' – אם יש הגדלה, צריך לבוא בצידה גם קיצוץ.

הטיעונים האחרים שמושמעים בעד קיצוצים אינם הגיוניים מבחינה כלכלית. הקיצוץ אמנם מאפשר גידול קטן יותר בחוב הלאומי, אך הוצאות המלחמה נאמדות במאות מיליארדים, כך שלמיליארדים בודדים אין השפעה של ממש, וקיצוצים בתקציבים חיוניים עשויים בפועל לפגוע בכלכלה.

טיעון אחר נוגע לרצון 'לאותת' לשווקי ההון בעולם על 'מדיניות אחראית', קרי, שישראל מוותרת על צרכים פחות חיוניים בטרם היא באה לגייס כספים חדשים, בתקווה ללוות כספים בריבית נמוכה יותר. אבל למעשה, לעומק הקיצוץ אין השלכה של ממש על הריבית, שנגזרת מכושר ההחזר הצפוי של הכלכלה הישראלית, שהוא גבוה מאוד. מהצד השני, לקיצוצים עשויה להיות פגיעה כפולה – הן בשירותים קיימים שהציבור זקוק להם, והן בהיעדר מתן מענה לצרכים מתגברים. טענה דומה היא שללא קיצוצים ייפגע דירוג האשראי של ישראל, והירידה תביא לנזק כלכלי כבד, נימוק שתוקפו מוטל בספק רב ויפורט בפסקאות הבאות.

מהו דירוג אשראי והאם החשש מירידת הדירוג של ישראל מוצדק?

דירוג אשראי הוא דירוג שנקבע על ידי חברות עסקיות בחו"ל כמו "מודי'ס" ו"סטנדרט אנד פורס", שנועד להעריך את יכולת החזר החוב של מדינה, בעזרת אנליסטים. לפי התיאוריה, דירוג גבוה מקטין הוצאות ריבית ודירוג נמוך מעלה אותן, דרך שינויים בביקוש לאגרות חוב ממשלתיות. במציאות, לא תמיד המשקיעים "זורמים" עם ההערכות של חברות הדירוג, ולפעמים פועלים בכיוון ההפוך.

בישראל זוכה דירוג האשראי לחשיבות גדולה בשיח הכלכלי בתקשורת, שלא מגובה במספרים. הדירוג נוגע בעיקר לחוב שנקוב במטבע חוץ, שהוא חלק קטן מאוד מהחוב הלאומי. פעמים רבות, שינוי דירוג לא מניע שינוי בריבית, אלא עוקב אחרי שינוי שכבר התרחש. כך, כשדירוג האשראי של ישראל עלה, זה קרה לאחר שהריבית על חובות ממשלתיים ישראלים כבר ירדה, ועליית הדירוג לא גרמה לשיפור ניכר. כיום הריבית על החובות של ישראל במגמת עליה, למרות שדירוגי האשראי לא ירדו. אם וכאשר ירדו, ספק אם זה יגרום לשינוי בהוצאות הריבית שישראל משלמת, וממילא, הרלוונטיות של דירוגי האשראי נוגעת רק לחלק קטן מהחוב הממשלתי הישראלי.

עם זאת, לדירוג יש השפעה עקיפה על צמיחת הכלכלה, הן בשל התדמית שהוא מקנה להשקעה במדינה והן לתדמית חברות עסקיות ישראליות, שמבקשת לגייס כספים בשווקי הון זרים.

מה הסיבה לביקורת על כך שלא קוצצו כל הכספים הקואליציוניים?

הכספים הקואליציוניים הם סעיפים בתקציב המדינה שמייעדים כספים למטרות עליהן הסכימו מפלגות הקואליציה, ואינם חלק מבסיס התקציב, כלומר הם לא מרכיב קבוע בתקציב המדינה. בתקציב הנוכחי הוקצו חלק מסעיפים אלו לחינוך החרדי וללימודים בישיבות, מה שעורר ביקורת באופוזיציה ובתנועות המחאה נגד הממשלה. עם פרוץ המלחמה הועלתה דרישה מצד האופוזיציה וגורמים כלכליים שונים להקפיא את הכספים הקואליציוניים שעדיין לא נעשה בהם שימוש לטובת מימון הוצאות המלחמה.

שר האוצר בצלאל סמוטריץ' החליט שהכספים יקוצצו באופן חלקי. מתוך 2.5 מיליארד שקלים שלא בוצעו בשנת 2023, הוא החליט להותיר לביצוע כ-1.6 מיליארד שקלים, ולקצץ רק כ-900 מיליון, תוך כוונה להגדיל חלק מהסעיפים הקואליציוניים בשנת 2024.

סמוטריץ' זכה לביקורת חריפה על החלטתו, ובסופו של דבר סיעת המחנה הממלכתי בראשות גנץ הצביעה בממשלה נגד הצעת התקציב. לפי הנרטיב העיקרי שמשתקף בתקשורת, בתמיכת בנק ישראל, צמרת האוצר והאקדמיה הכלכלית, הכספים הקואליציוניים הם מיותרים מראש וצריכים היו לעמוד על אפס, בייחוד בשעת מלחמה. לכן, לשיטתם, כל מה שמעל אפס מהווה בעיה. לעומתם, סמוטריץ' טוען שאין הבדל בלגיטימיות של כסף קואליציוני לעומת בסיס התקציב, והחשיבות לממש אותם שוות ערך, ולכן הקיצוצים ייערכו גם בכספים קואליציוניים וגם במגוון סעיפים בבסיס התקציב.

הסתירות בין דברי השר למעשיו, סיבכו אותו. מחד, הוא הצהיר על נכונותו לקצץ 1.6 מיליארד שקלים בכספים הקואליציוניים, שהם כ-70% ממה שעוד לא בוצע. זו היתה סוג של הודאה בטענת מתנגדיו בכך שלא מדובר בכספים חיוניים למשק. מאידך, הוא לא הסביר מדוע בהחלטת הממשלה הוסכם בסופו של דבר על הפחתה של כ-900 מיליון שקלים, ולא 1.6 מיליארד שקלים, כפי שהצהיר, מה שעורר ביקורת נוספת על "השתוללות" בהוצאת כספים, שאין בהם צורך משקי, אלא הטבות מגזריות.

הביקורת על השימוש בכספים מתייחסת גם לתוכן של סעיפים ספציפיים בהסכמים הקואליציוניים, כמו העלאת התקציב לשכר המורים ברשתות חינוך חרדיות פרטיות. לטענת המתנגדים, לימודי הליבה ברשתות הללו ירודים, מה שמקטין את הסיכוי לשילוב של תלמידיהן בעתיד בשוק התעסוקה ומהווה תקדים מסוכן, שיכול למוסס בעתיד את החינוך הממלכתי לטובת גופים פרטיים. אחרים מודאגים מתקצוב גופים שנועדים למנוע גיוס לצבא של נוער חרדי "מתנדנד" שנפלט מלימודים בישיבה. ביקורת זו החלה הרבה לפני המלחמה, ומביעיה מנסים לגייס את המלחמה כדי לטעון לדחיפות בקיצוץ הוצאות אלו, בנימוקים שאינם כלכליים כמו פגיעה בסולידריות.

השר סמוטריץ' צודק בכך, שהוויכוח מתמקד בסכומים שמהווים חלק קטן מהתוספת התקציבית, וחלק זעיר מכלל תקציב המדינה השנתי.

מה צפוי בתקציב 2024?

התקציב הנוכחי הוא תקציב דו-שנתי, כלומר, תקציב 2024 אושר יחד עם תקציב 2023 במאי האחרון. בשיח הכלכלי יש הסכמה רחבה שהתקציב המאושר ל-2024 אינו רלוונטי, לא רק בגלל הוצאות המלחמה, אלא גם בגלל הקיטון הצפוי בהכנסות המדינה עקב המלחמה.

לפי תיקון לחוק יסוד משק המדינה שאושר רק השנה, ונועד להתמודד עם הקושי לצפות שינויים כלכליים בטווח של שנה קדימה, תקציב דו שנתי יכלול רזרבה של 'תקציב התאמות' לשנת התקציב השנייה, והממשלה צריכה לדווח לכנסת בין 15 לאוקטובר ל-1 בנובמבר על התאמות נדרשות בתקציב, ולהביא אותן לאישור ועדת הכספים. אלא שתקציב ההתאמות עומד על כ-2 מיליארד שקלים בלבד, ומסמך ההתאמות עדיין לא הוגש לממשלה, בניגוד לחוק. באוצר מעוניינים להכשיר זאת בדיעבד, ומקדמים תיקון חקיקה לפיו עקב המלחמה, בשנה הנוכחית ניתן יהיה להגיש את ההתאמות עד 15 בדצמבר. התיקון הזה עבר בינתיים בקריאה ראשונה.

זו התפתחות אירונית, מאחר שבדיוני התקציב, פקידי האוצר שאפו לבנות לעצמם סמכות חדשה, שבה אם הממשלה לא מאשרת התאמות לתקציב שנחקק למעלה משישה חודשים לפני כניסתו לתוקף (כמו תקציב 2024), הכנסת תתפזר וייערכו בחירות חדשות. הממשלה סירבה לאשר את התיקון בנוסחו המקורי, ובנוסח המתוקן נקבע שללא אישור תכנית התאמות, ייערך קיצוץ רוחבי אוטומטי.

אך כל הוראות החוק לגבי התאמות תקציב מכוונות למקרים בהם המדינה צריכה להגדיל הכנסות, להקטין הוצאות, או שילוב של שניהם. כיום, בשל המלחמה, המדינה זקוקה בבירור לשינוי בכיוון ההפוך, של הגדלת הוצאות, קודם כל בתחום הביטחון. לפי הצהרות שר האוצר עד כה, בכוונתו לבצע קיצוצים עמוקים בתקציבים אחרים, על רקע הגידול הצפוי בהוצאות הביטחון. בתרחיש זה, האזרחים ייפגעו פעמיים. הם יידרשו לממן יותר הוצאות ביטחון וגם יקבלו פחות שירותים מהמדינה.

האם יש מי שמתנגד לקיצוצים בתקציב 2024?

אף גורם במערכת הפוליטית אינו מציע כיום תכנית חלופית של גידול כולל בהוצאה הציבורית ללא קיצוצים, לצד גידול במקורות המימון של הממשלה. לכן, גם ב-2024, צפוי קרב עיקש על סדרי עדיפויות בתוך מסגרת התקציב, כמו על הכספים הקואליציוניים, ולא דיון מהותי יותר על עומק מחויבות המדינה לאזרחיה וגודל התקציב הרצוי, שהוא גבוה בהרבה מהתקציב המאושר.