יישום רפורמת "נפש אחת" לטיפול בנכי צה"ל אינו עומד בזמנים שנקבעו, התקציב שהוקצה לרפורמה אינו ממומש ברובו ו-80% מהזכאים אינם מודעים להטבות שהם זכאים להן – כך פרסם מבקר המדינה היום (שני) בדו"ח מיוחד העוסק ביישום הרפורמה ובטיפול משרד הביטחון בנכי צה"ל וכוחות הביטחון.

הרפורמה התקבלה בהחלטת ממשלה ב-9 במאי 2021 לאחר שנחתם הסכם בין ארגון נכי צה"ל למשרד הביטחון, עקב מחאה משמעותית של נכי צה"ל נגד אגף השיקום והמשרד. המחאה פרצה חודש לפני כן, כשב-12 באפריל 2021 הצית את עצמו איציק סעידיאן, נכה צה"ל שנפגע באסון הנגמ"ש במבצע צוק איתן ולא זכה עד אז להכרה מאגף השיקום.

מטרת הרפורמה הייתה לשפר במידה משמעותית את הטיפול והשיקום הניתנים לנכי צה"ל ומערכת הביטחון, בדגש על מענה מיידי לנפגעי פוסט-טראומה ולמשפחותיהם. אולם, מפעולות הביקורת של מבקר המדינה שנערכו בין נובמבר 2022 לאוגוסט 2023, עולה כי מימוש הרפורמה בכל התחומים לוקה מאוד בחסר.

כעבור שנתיים, רק 30% מהתקציב שהוקצה לתוכנית מומש

המבקר מציין בראש הדו"ח את תקציב הרפורמה וביצועה. תקציב הרפורמה עמד על 1.5 מיליארד שקלים, שכללו תקציב חד פעמי של 300 מיליון שקלים, ותקציב שוטף של 1.2 מיליארד שקלים. אולם בשנים 2022–2021 עמד שיעור הביצוע התקציבי המצטבר על כ-443 מיליון שקלים בלבד – 38% מהתקציב השוטף ו-30% בלבד מכלל התקציב.

בלט במיוחד הביצוע התקציבי הירוד בתחום המענה למתמודדים עם פוסט-טראומה – 14% בלבד (כ-66 מיליון שקלים מתוך 461 מיליון שהוקצבו), ובתחום ההכרה בצוללי הקישון – 7% בלבד (כ-3 מיליון שקלים מתוך 43 מיליון שהוקצבו). זאת, מסביר המבקר, נוכח שיעורי מיצוי נמוכים של הזכויות בקרב נכי צה"ל. בדומה לכך, גם בטיפול באוכלוסייה המתבגרת הנתמכת באגף מומש רק חלק קטן מהתקציב שהוקצה – 7% בלבד, 3 מיליון שקלים מתוך 42 מיליון שהוקצבו.

בהמשך הרשימה ציין המבקר גם את תחום עיגון ההטבות בחקיקה לנכי צה"ל, שבו מומש 15% בלבד מהתקציב שהוקצה (76 מיליון שקלים מתוך 504 מיליון שקלים), ותחום יצירת ממשקים עם גופים חיצוניים להעברה ולקבלה של מידע והקמת מערכת תקשוב חדשה, שבו מומש 18% מהתקציב (29 מיליון שקלים מתוך 164 מיליון).

בנוסף, נכון למאי 2023, לא אוישו 32 מתוך 95 התקנים הנוספים שאושרו לאגף השיקום לצורך שיפור השירות לנכי צה"ל, שהם כ-34% מהתקנים שאושרו.

הרפורמה לא עומדת בלוחות הזמנים

בבדיקתו מצא המבקר כי הרפורמה לא עומדת בלוח הזמנים שהוקצה לה. במתווה המקורי אמורות היו "אבני דרך מרכזיות ברפורמה" להתבצע עד יולי 2022. בהמשך עודכנו לוחות הזמנים הצפויים להשלמת המשימות, חלקן עד סוף שנת 2023. כיום לוח זמנים זה הסתיים, אך נכון ליוני 2023, יותר משנתיים לאחר החלטת הממשלה במאי 2021, הרפורמה לא הושלמה.

המבקר מציין שלושה שלבי ליבה של התכנית שלא הושלמו:

עיגון הטבות וזכאויות לנכי צה"ל בחקיקה: כל ההטבות למעט אלה הנוגעות לרכב ולדיור עדיין לא הגיעו לכדי נוסח סופי, והתהליך לתיקון חוק הנכים לא הסתיים.

מענה למתמודדים עם פוסט-טראומה: לא הושלמו משימות הנוגעות להרכב הוועדה הרפואית, להכרה במחלות נלוות שבהן לקו נפגעי פוסט-טראומה ולעדכון ספר המבחנים, משימות שהשלמתן עשויה להקל משמעותית על שלב ההכרה בנפגעי פוסט-טראומה.

הקמת מערכות התקשוב: לא הושלמה הקמת מערכת תקשוב חדשה לאגף השיקום.

הכרה בנכי צה"ל: רק 66% מהתיקים הישנים טופלו

מ-2020 עד 2022, כשנה לאחר תחילת היישום של רפורמת "נפש אחת", נרשמה עלייה של 50% בהיקף הבקשות להכרה בנכות (4,215 בקשות ב-2022 לעומת 2,802 בקשות ב-2020). נכון ליולי 2023, 5,959 תיקים נמצאים בשלבים שונים של תהליך ההכרה באגף השיקום. בשנת 2020 הוגשו ליחידת ההכרה 230 בקשות בממוצע בחודש, ואילו בשנת 2023 מספר זה גדל ל-520 בקשות בממוצע בחודש.

יש לציין כי הביקורת נעשתה לפני השבעה באוקטובר, אך מבדיקה נוספת שערך המבקר עלה כי נכון לסוף נובמבר 2023, טיפל אגף השיקום בכ-2,150 בקשות להכרה בנכות בעקבות המלחמה ואף הכיר בהליך מקוצר בכ-2,000 בקשות.

בתגובתו מאוקטובר 2023 על ממצאי הביקורת, מסר אגף השיקום כי הגידול המשמעותי ביותר בבקשות להכרה חל בקטגוריה של נפש ופסיכיאטריה. בשנת 2020 הוגשו 2,802 בקשות להכרה- 13% מהן היו בתחום הנפש; לעומת זאת, בעת עריכת הביקורת ביוני 2023 היו צפויות להתקבל באגף השיקום 6,118 בקשות להכרה, 40% מהן בתחום הנפש. מדובר בגידול של 571% בבקשות להכרה בתחום הנפש. מספר הבקשות מנורמל לשנת 2023 במלואה, ללא בקשות הכרה בגין המלחמה.

כמו כן, במסגרת הרפורמה היה אמור אגף השיקום לטפל ב-10 אלף בקשות ישנות להכרה שלא התקבלה החלטה בעניינן, תיקים שחלקם נפתחו לפני יותר מעשור. מדובר תהליך במתמשך שהחל בינואר 2022 ותוכנן להסתיים בדצמבר 2022. אולם, נכון ליולי 2023, כשליש מהתיקים הישנים לא טופלו.

עם זאת, למרות הגידול האמור במספר הבקשות להכרה, בשנת 2022 גדל ביותר מפי שניים מספר התיקים שבעניינם התקבלה החלטה, לעומת שנת 2020. ליחידת ההכרה נוספו מאז תחילת יישום הרפורמה חמישה תקנים מתוך 60 תקנים שנוספו לכלל אגף השיקום בפעימה הראשונה של הרפורמה.

"המסלול הירוק" מקצר את ההמתנה להכרה ב-64%

כחלק מרפורמת נפש אחת, במרץ 2021 החל לפעול "מסלול ירוק מבצעי חבלה נפשית" במטרה לקצר ולפשט את תהליכי ההכרה לנפגעי פוסט-טראומה וכדי לאפשר את כניסתם המהירה ככל הניתן לתהליך שיקום. המסלול הירוק נותן הכרה לפגיעות מאירוע מבצעי, אימון לקראת פעילות מבצעית או אירוע קרבי שמוכר למערכת הביטחון והתרחש בחמש השנים שקדמו להגשת הבקשה, או בפגיעה שהתרחשה באירועי לחימה נרחבים ומבצעים רשמיים (כמו מבצעי "צוק איתן", "עופרת יצוקה", "עמוד ענן" ומלחמת לבנון השנייה) גם אם עברו 5 שנים. ההכרה ניתנת כל עוד קיימת אבחנה ברורה ומפורטת, הנתמכת בתיעוד רפואי ובמקורות טיפול, של פוסט-טראומה, חרדה, דיכאון או הפרעה נפשית אחרת הקשורה לדחק ומיוחסת לאירוע.

בקשות להכרה העומדות באמות המידה שנקבעו מופנות ישר לוועדה רפואית לשם קביעת אחוזי נכות, ללא איסוף תיק רפואי מלא (בכפוף לחומר רפואי ועובדתי מספק) וללא קבלת חוות דעת מומחה בשאלת הקשר הסיבתי.

המבקר מצא כי המסלול הירוק מקצר משמעותית את זמני ההמתנה להכרה ולקביעת אחוזי הנכות בהשוואה למסלול הרגיל. בשלב ההכרה העקרונית עומד ממוצע זמן ההכרה על 65 ימים במסלול הירוק לעומת 180 יום במסלול הרגיל (קצר ב-64%), ובמשך הזמן הכולל משלב הגשת הבקשה ועד לקביעת אחוזי הנכות בוועדה הרפואית, ממתין מבקש במסלול הירוק 144 ימים בממוצע, לעומת 256 ימים במסלול הרגיל (קצר ב-44%).

מימוש זכאות של 28% בלבד, 80% מהזכאים לא מודעים להטבות

המבקר מציין כי אגף השיקום אומנם פעל ליישומן של הרוב המכריע של המשימות האמורות בתחום המענה למתמודדים עם פוסט-טראומה, אך שיעורי המימוש בשנת 2022 של תקציבי הזכאויות שנוספו בעקבות הרפורמה ומספר הזכאים שמימשו את זכאותם היו נמוכים. בסך הכל, מתוך תקציב של 177 מיליון ש"ח מומשו 49 מיליון ש"ח (כ-28%).

בקרב אוכלוסיית נכי צה"ל בעלי פגיעת ראש, פגיעה נפשית או PTSD, רק כ-7% מימשו את זכאותם לטיפול נפשי לילדי נכים ולבני משפחה, ניצול של כ-33% בלבד מהתקציב (22 מיליון שקלים מתוך תקציב של 66 מיליון). רק כ-19% מאוכלוסייה זו מימשו את זכאותם לטיפולים אלטרנטיביים (8.5 מיליון שקלים). כ-6% בלבד מימשו את זכאותם לשירותי חונכות לילדי נכים (4 מיליון שקלים מתוך תקציב של 28 מיליון שקלים בסה"כ), ורק 1% מימשו את זכאותם לכלב שירות (4 מיליון שקלים מתוך תקציב של 14 מיליון שקלים).

המבקר מדגיש כי רבים מהפערים נגרמים מחסמים שאינם מטופלים בתחום כוח האדם או כוח העזר. למשל, בשירותי חונכות לילדים הביקוש לחונכים גובר על ההיצע, ובתחום כלבי השירות קיים מחסור בכלבי שירות ותקופת ההכשרה לכלבים היא כשנה וחצי, כך שלא ניתן להגדיל באופן מיידי את מספרם

על רקע הנתונים הנמוכים של מימוש הזכויות, הפיץ ביוני 2023 משרד מבקר המדינה שאלון לכ-17,000 נכי צה"ל, עליו השיבו 5,777 איש. בקרב נכי צה"ל בעלי פגיעת ראש, פגיעה נפשית או PTSD, שיעור גבוה (74%–80%) של משיבים כלל אינם מודעים לסל ההטבות האישי או מודעים רק לחלק ממנו, ושיעור דומה של משיבים (74%–79%) אינם מודעים לסל ההטבות לבני המשפחה או לחלק ממנו.

בקרב המשיבים שהיו מודעים לסל ההטבות האישי ולסל ההטבות לבני המשפחה, הסיבות השכיחות לאי-מימוש ההטבות הן חוסר ידיעה לגבי אופן המימוש שלהן (41% לגבי סל הטבות אישי ו-36% לגבי סל הטבות למשפחה) וקושי במימון העלויות עד לקבלת החזר הוצאות (31% ו-27%, בהתאמה).

בנוסף, כמחצית (47%) מבעלי פגיעת ראש, פגיעה נפשית או PTSD ואף יותר ממחצית (57%) מבעלי פגיעה פיזית, לא קיבלו בשלב ההכרה מידע מאגף השיקום בנוגע לזכותם לקבל טיפול רפואי וטיפול נפשי בשלב ההמתנה להכרה.

נכי צה"ל נתנו לאגף השיקום ציון של 53 מתוך 100

על פי תשובות המשיבים לאותו שאלון, הציון הממוצע של שביעות הרצון מהיחס ומהשירות שהם מקבלים מאגף השיקום נמוך, ועומד על 53 מתוך 100. 28% מהמשיבים השיבו שאינם מרוצים כלל או מרוצים במידה מועטה.

מהדו"ח ניכר שגם לאחר הרפורמה, הנכים עדיין רואים באגף גוף שכדי לגשת אליו יש להיעזר בעורך דין. מניתוח נתוני אגף השיקום של משרד המבקר עולה כי מתוך 2,160 נכים שהגישו בקשה להכרה כנכה צה"ל בתקופה שמינואר 2022 ועד סוף יוני 2022, 56% נעזרו בעורך דין (1,217). מתוך 1,075 הנכים שהגישו בקשה להכרה בפעם הראשונה בתקופה זו, 61% נעזרו בעורך דין (655).

לטובת המענה על צורך זה, החל לפעול במרץ 2022 מרכז "בידיים טובות" של אגף השיקום, מרכז לסיוע ללא תשלום בהגשת בקשה להכרה כנכה צה"ל ובהכנה לפני ועדה רפואית. אולם, מתשובות המשיבים לשאלון שהפיץ המבקר עלה כי למרות חשיבותו של המרכז, 87% מהמשיבים שהגישו בקשה להכרה החל בינואר 2022 ציינו שהם לא שמעו עלו, ורק 7% מאלה ששמעו על המרכז בחרו שלא להיעזר בו. 6% בלבד העידו ששמעו על המרכז ונעזרו בו, ורובם היו מרוצים- 67.5% מאלה שנעזרו במרכז היו מרוצים במידה רבה מאוד או במידה רבה מהשירות שקיבלו.

ממשרד הביטחון נמסר בתגובה לדו״ח מבקר המדינה בנושא רפורמת ׳נפש אחת׳:

"משרד הביטחון ילמד ויישם את ההמלצות הנדרשות בדוח המבקר להשלמת רפורמת ׳נפש אחת׳. חלק מפעולות אלה כבר מיושמות בשלושת החודשים האחרונים, בהן מטפל אגף השיקום ביותר מ-4000 פצועי המלחמה, תוך דגש על טיפול מיידי, הסרת חסמים בירוקרטיים והכרה יזומה ביותר מ-90% מהפצועים כבר ביום הראשון לאשפוז".

"אגף השיקום השקיע יותר מ- 450 מיליון ש״ח, במסגרת הרפורמה, לפיתוח יותר מ-90 שירותים חדשים. הרפורמה שינתה ופישטה את תהליך ההכרה. אגף השיקום החל במתן טיפול רפואי ונפשי עם הגשת הבקשה, העביר ועדות רפואיות לבתי חולים שיקומיים, הקים את מרכז 'בידיים טובות', המעניק סיוע בהליך ההכרה ללא עלות וללא סיוע בעו"ד, יזם מסגרות טיפול אלטרנטיביות ועוד".

"משרד הביטחון וארגון נכי צה"ל הם שהצליחו, לאחר 18 שנות קיפאון, לחוקק בשנה החולפת את שני פרקים הראשונים בחוק הנכים- בתחומי הדיור והרכב הרפואי, חקיקה שמסייעת רבות במלחמה. הפרקים הבאים מקודמים בימים אלה, כשלקחי חרבות ברזל מוטמעים בהם, מתוך כוונה להביאם להצבעה בקריאה ראשונה במושב הכנסת הקרוב. השלמת החקיקה תאפשר להבטיח את זכויותיהם של נכי צה"ל בתחומי הרפואה, הטיפול הפסיכוסוציאלי והכלכלי ומימושן של הזכויות החדשות ברפורמה".

"מאז השקת הרפורמה, וביתר שאת בשלושת החודשים האחרונים, עובדות ועובדי אגף השיקום עושים לילות כימים על מנת להעניק לנכי צה"ל החדשים והוותיקים את הטיפול והשירות הטובים ביותר. לראיה, השיפור הניכר בשביעות רצון נכי צה"ל מהמענה הניתן באגף כפי שמצביעות תוצאות סקר שביעות הרצון הממשלתי. ביחס לסקר המוצג בדו"ח המבקר, אנו סבורים שרפורמה בסדר הגודל הזה, נכון שתיבחן לאורך זמן.
בימים אלו פועל משרד הביטחון מול משרד האוצר על מנת להשיג לאגף את הכלים הנדרשים לעמידה במשימה חשובה זו, בדגש על תוספת משמעותית של תקני כח אדם".