תשלומי יתר על שירותים שלא סופקו, משרות שאינן מאוישות, תת פיקוח על מסגרות חוץ-ביתיות ושליטה של גופים ותיקים במכרזים: מבקר המדינה מתניהו אנגלמן מפרסם היום (שלישי) דו"ח חריף המצביע על כשלים חמורים ברכישת שירותים חברתיים במיקור חוץ על ידי משרד הרווחה. בין השאר, ממצאי הביקורת מעלים כי המשרד אינו מקזז את הכספים ששילם לספקים עבור שירותים שבפועל לא סופקו ועבור משרות שאינן מאוישות – סכום שמצטבר ל-512 מיליון שקל בשנה.

"היעדר השימוש של משרד הרווחה בסנקציה של הקיזוזים והמשך התשלום של המשרד עבור שירותים שהוא אינו מקבל הם למעשה העלמת עין מצד משרד הרווחה כלפי מפעילים המפירים את החוזה שנחתם עימו, ומצביעים על תלותו במפעילים אלה", מצוין בביקורת.

עודפים של 1.1 מיליארד שקל בעמותות

בעבר, המדינה הייתה מספקת שירותים לאזרח באופן ישיר באמצעות משרדיה, אך החל משנות ה-80' קיימת בישראל מגמה הולכת וגוברת להפרטת שירותים, ובמיוחד הפרטת שירותי רווחה ובריאות. כיום, רוב שירותי הרווחה והבריאות ניתנים לאזרחים באמצעות מיקור חוץ, על ידי חברות פרטיות ועמותות מהן רוכש המשרד את השירות. סוג זה של הוצאה מצד משרד ממשלתי מכונה "רכש חברתי", והוא מוסדר בחוק חובת המכרזים.

כדי לקבל את הזכות לספק שירות, הגופים החיצוניים (העמותות או החברות) ניגשים למכרזים ומתחרים אחד בשני על המשרד כלקוח, באמצעות מיקוח על מחיר ואיכות השירות. התפיסה שעומדת בבסיס אופן פעולה זה היא הרצון להותיר בידי המדינה סמכויות חקיקה ורגולציה וכן הקצאת משאבים, פיקוח ובקרה, אך להעביר את הביצוע של השירותים החברתיים לגורמים חיצוניים, בעיקר משיקולי יעילות וחיסכון.

שיעור ההוצאה הממשלתית בישראל על רכש חברתי מכלל התוצר הוא כ-18% (נכון ל-2021), בין ההוצאות המשמעותיות ביותר של המדינה. אולם, זהו שיעור נמוך משיעור ההוצאה הממוצע מהתוצר במדינות ה- OECD, העומד על 21%.

בניגוד למשרדים אחרים, במשרד הרווחה, בחלק מהשירותים, ובניהם כל השירותים במסגרות חוץ-ביתיות (הכוללות לינה וכלכלה של מקבלי השירותים), המכרזים כוללים תעריף קבוע מראש וידוע לכל המציעים, והגופים מתחרים על איכות וכמות השירותים הניתנים באותו המחיר ולא על המחיר לאספקתם. השירותים הללו ניתנים לרוב על ידי עמותות שאמורות להיות ללא כוונת רווח, כשליש מהן הן חברות הגוזרות רווח.

בשנת 2022 הוציא משרד הרווחה כ-36% מסך תקציבו על רכישת שירותים חברתיים חוץ-ביתיים במיקור חוץ, בהיקף של כ-3.5 מיליארד שקל. אולם, לא כל הכסף הזה יוצא על מי שצריך אותו. מניתוח הדו"חות הכספיים של 67 העמותות שלפחות מחצית מהכנסותיהן מקורן בהפעלת מסגרות חוץ-ביתיות עבור משרד הרווחה, עלה כי בקרב 38% מעמותות אלו, יתרת העודפים עולה על 100% ממחזור ההכנסות של העמותה ומסתכמת בכ-725 מיליון ש"ח. בקרב 20% מהעמותות, יתרת העודפים עולה על 200% ומסתכמת בכ-393 מיליון ש"ח.

רק 3-2 ביקורי מפקחים בשנה במסגרות חוץ-ביתיות

בפועל, על פי הממצאים, למרות קיומם של מכרזים, לא באמת מתקיימת תחרות בין המפעילים. על פי ממצאי הביקורת, בכ-60% מהמכרזים שקיים משרד הרווחה בתחום הרכש החברתי בין השנים 2022-2013, כל הצעה שעברה את תנאי הסף זכתה במכרז, כאשר המכרזים נשלטים באופן כמעט מוחלט על ידי מפעילים ותיקים. על פי ממצאי הביקורת, 89% מהתשלומים עבור שירותים חברתיים שמשלם משרד הרווחה, שהם 3.1 מיליארד שקל, משולמים למפעילים שיש להם ותק של 17 שנה ויותר באספקת השירותים למשרד.

על פי המבקר, מצב זה נובע הן ממחסור בספקי שירותים והן מתנאי הסף במכרזים המשמשים חסם כניסה למציעים חדשים, למשל, של דרישות מנהליות שמציעים חדשים מתקשים לעמוד בהן, וכן מאמות המידה אשר אינן משקפות בהכרח את איכות השירות שיינתן בפועל, ולכן מקנות יתרון למפעילים הוותיקים.

אולם, אין הדבר אומר שמסופקים השירותים הטובים ביותר. מפקחי המשרד אינם מקבלים מידע על תוכן ההצעות שזכו במכרזים ועל מאפייניהן, וגם לאגף פיקוח ובקרה במשרד הרווחה אין מידע על התוכניות הטיפוליות ועל הצוות שהציעו הזוכים במכרזים. לפיכך, על פי המבקר, האגף אינו מסוגל לוודא כי השירות שניתן למושמים תואם בפועל את ההצעה לה התחייבו המפעילים.

במסגרות שכן קיימות ופועלות, דו"ח הביקורת מצביע על כך שמשרד הרווחה אינו מבצע פיקוח אפקטיבי על איכות השירותים. מספר הביקורים השנתי החציוני של מפקחים במסגרות חוץ-ביתיות עמד על 3-2 ביקורים בשנה בלבד, זאת כאשר המלצת הצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת שירותים חברתיים הניתנים במיקור חוץ הוא לקיים 18-13 ביקורים בשנה. זאת, גם לאור מספר פרשיות התעללות והזנחה במסגרות אלה שהתפוצצו בשנים האחרונות, בראשן פרשת ההתעללות הקשה במעון כפר בני ציון בראש העין לפני כשנתיים.

בתום הדו"ח ממליץ מבקר המדינה כי "משרד הרווחה יידע את המפקחים אודות ההצעות שזכו במכרזים; יפעל לצמצום העיוותים במנגנון התעריף הקיים; ויקזז את התעריף בגין אי איוש מלא של תקן כוח האדם", עוד ממליץ המבקר כי המשרד יבצע ניתוח עיסוקים לתפקיד המפקח ויבחן האם יש צורך לעדכן את אופי התפקיד בדומה למודלים אחרים בעולם. "בראיה אסטרטגית על שוק הרכש החברתי של משרד הרווחה במיקור חוץ בטווח הארוך, מומלץ כי רשות התחרות בשיתוף עם משרד האוצר, משרד ראש הממשלה ומשרד הרווחה יגבשו צוות בין-משרדי אשר יבחן לעומק את שוק אספקת שירותי הרווחה במיקור חוץ ואת המנגנון המיטבי למינוף היתרונות המובנים של תחרות, תוך בחינת מודלים אחרים לאספקת שירותי רווחה המקובלים בעולם".

תגובת משרד הרווחה והביטחון החברתי: "התקופה שאליה מתייחס הדו"ח הסתיימה בשנת 2022, ומאז מיושמת תכנית נרחבת לשדרוג הליכי הרכש החברתי במשרד. כחלק מהתכנית הוקם במשרד הרווחה אגף ייעודי לרכש חברתי ונוספו תקני כוח אדם מקצועי בתחום. מהות התכנית היא הגברת התחרותיות וגיוון המפעילים, קיצור משך הזמן שנדרש להליך מכרזי, ועיבוי ושדרוג מערכי הפיקוח והבקרה, כל זאת בהתחשב באופי השירותים ומורכבותם. תכנית זו מלווה במערכות דיגיטליות מתקדמות, לטובת ייעול התהליכים ושיפורם. המשרד ממשיך לקדם תחומים רבים על פי תכנית עבודה משרדית מקיפה, אשר חלק ממרכיביה צוינו גם כהמלצות בדו"ח הביקורת".