למשרד האוצר תפקיד מרכזי בצמצום השירותים החברתיים בישראל – והפתרון לבעיה הוא שינוי במבנה המשרד וסמכויותיו – כך לפי נייר מדיניות חדש שפרסם לאחרונה ד"ר רונן מנדלקרן, חוקר מביה"ס למדע המדינה באוניברסיטת תל אביב. המחקר שנערך בשיתוף מכון יסודות ופורום ארלוזורוב, רלוונטי במיוחד בימים אלה שבהם התקציב נמצא על שולחן הכנסת, יחד עם חוק ההסדרים ובו עשרות רפורמות שיזם משרד האוצר במשרדי הממשלה.
בריאיון ל'דבר' הוא מסביר על החלופות למצב הקיים, ומדוע הבעיה המרכזית היא לא בין הדרג המקצועי לדרג הנבחר – אלא בתוך הדרג המקצועי עצמו – בין משרדי הממשלה השונים.
אתה קושר בין צמצום תקציבי לכוחו הגדול של אגף התקציבים. למה?
"לגבי מצב המערכת הציבורית, אנחנו יודעים שיש לנו בעיה. התקציב במדינה הוא מצומצם מדי בהשקעות חברתיות וסביבתיות. ראינו איך נראו השירותים החברתיים ב-7 באוקטובר.
"איפה אגף תקציבים נכנס לתמונה? בסך הכול צריך גורם כזה שמוודא שמשרדי הממשלה עומדים במגבלות התקציביות. אבל בפועל, השליטה ההדוקה של האגף בתהליך התקצוב מגבילה את היכולת של המשרדים להוציא תהליכים לפועל. יש לשליטה הזאת שני היבטים, מיקרו ומאקרו:
"במאקרו, מתוקף תפקידו יש לו מחויבות קודם כל לשמור על התקציב, ורק אחר כך לשירותים החברתיים. זה אומר שבדי.אן.איי שלו יש נטייה לצמצם ולא להרחיב את התקציב. מכיוון שיש לו כל כך הרבה כוח, בבניית התקציב, בחוק ההסדרים ובקידום רפורמות, יש לו בסוף השפעה על גודל התקציב הכולל.
"במיקרו, לאגף התקציבים יכולת לשלוט בהעברת כסף בתוך המשרד – בשימוש ברזרבות. האגף מגביל את היכולת להשתמש בכסף בשוטף, למשל אם משרד מבין שהוא צריך יותר כסף במקום אחד ופחות במקום אחר. כך הרבה פעמים המשרדים אינם מוציאים הרבה מהכסף שהוקצה להם, מה שיוצר עוד צמצום בפועל".
למה נדרש שינוי מבני? למה לא להוביל שינוי רעיוני או תרבותי, מעין אגף תקציבים אלטרנטיבי?
"אני חושב שיש קונצנזוס, אפילו בקרב אנשי האגף ותומכיו, לגבי התפיסה שיש לו יותר מדי כוח ושזו בעיה. אנחנו לא הראשונים שמצביעים על זה, כבר ב-2006 מומי דהן ואבי בן בסט הצביעו על הבעיה וב-2013 הייתה ועדת משילות בנושא. בעבודה על המסמך שמענו קולות שהציעו לבדוק איך בתוך המסגרת הקיימת גורמים לאגף להיות טוב יותר, קשוב יותר לערכים אחרים ולעמדות של משרדים אחרים.
"אבל האופן שבו האגף חושב נגזר מהמיקום ומהתפקיד שלו בממשלה. ראינו איך מנהלים בשירות הציבורי מקדמים מדיניות אחת כשהם באגף התקציבים, וכשהם עוברים לאגף אחר הם מקדמים מדיניות אחרת. יותר מזה, כשבחנו איך כלכלנים תופסים את היחס בין המערכת הפוליטית לפקידות המקצועית, ראינו שכלכלנים באוצר מחזיקים בתפיסות יותר טכנוקרטיות – הם מאמינים ביותר כוח לדרג המקצועי על פני הדרג הפוליטי".
עבור רבים באופוזיציה הישראלית אגף התקציבים נתפס מעין 'שומר סף'. החלשת כוחו לא תפגע בשירות הציבורי מול הדרג הפוליטי?
"המטרה שלנו היא לחזק את השירות הציבורי ולא להחליש אותו. הבעיה היא לא שלשירות הציבורי יש יותר מדי כוח, אלא שלאגף אחד יש כוח מוגזם על משרדים אחרים ולשיקולים מקצועיים מסוימים יש הרבה יותר מקום משיקולים אחרים. מערכת המדיניות הציבורית מושתת על איזון כוחות חשוב. מצד אחד הכוח של המערכת הפוליטית, שעלולה להיות מושפעת משיקולים לא רצויים כמו העדפות של טווח קצר. מהצד השני הכוח של הדרג מקצועי שמטרתו לסייע לדרג הפוליטי במימוש המדיניות שלו אבל גם להיות קונטרה ולעמוד על שיקולים מקצועיים.
"צריך לשמור על האיזון בין הגורמים, ולחזק משרדים נוספים מלבד האוצר. הממשלה הנוכחית משתמשת בתקציבים באופן מאוד פוליטי, למטרותיה כממשלת ימין קיצוני. כשהדרג הפוליטי מחויב למטרה, היכולת של הדרג המקצועי חלשה. ראינו את זה עכשיו בכספים הקואליציוניים".
יש שאומרים שהכוח של האגף יושב על היכולות שלו, ובמשרדי הממשלה האחרים אין את היכולת המקצועית לחשוב, לקדם ולנסח רפורמות.
"אנחנו רוצים לחזק את הדרגים המקצועיים בכלל במשרדים, ושכלל המשרדים יצברו את המיומנות שאגף התקציבים צבר בכתיבת חוקים, לצד הגדלת האוטונומיה של המשרדים האחרים, במיוחד בניהול השוטף במיקרו. אנחנו רוצים לשמור את הכוח של האגף ברמת המאקרו כמתכלל תקציב המדינה. יש במשרדי הממשלה דרגים מקצועיים בעלי מסוגלות מאוד גבוהה, משרדים חזקים ברמת הניהול וביכולת המקצועית. הדרך שלנו לקדם את השינוי היא דרך המשרדים האלה".
שש חלופות והמלצה
מנדלקרן הוא כאמור לא הראשון שמבקר את כוחו המופרז של אגף התקציבים, אבל המחקר שלו מחדש בכך שהוא מציע שש דרכי פעולה שונות להתמודדות עם הבעיה, תוך עמידה על החסרונות והיתרונות הגלומים בכל אחת מהן. ההצעות מבוססות על שיח עם גורמים רבים, ועל עבודות שנעשו על הנושא בעבר.
חיזוק מנגנוני האמון והשיח: לפי הצעה זו המצב החוקי והמבני יישאר על כנו, תוך ניסיון לחזק את מנגנוני השיח בין אגף התקציבים למשרדי הממשלה. "מהסיבות שדיברתי עליהן קודם, אנחנו לא ממליצים על זה", אומר מנדלקרן. "פתרונות צריכים לבוא ברמה מוסדית ופורמלית. אני בעד צעדים שמגבירים את האמון, אבל יחסים, בטח בפוליטיקה, מבוססים על חלוקה של כוח ועוצמה. והחלוקה הזאת צריכה להיות נכונה יותר. אי אפשר לבנות על זה מדיניות".
ביטול ההתניות בסיכומים התקציביים וחשיפת הסיכומים לציבור: הצעה זו מבקשת לבטל את אחת הנורמות הבסיסיות בתהליך אישור התקציב – לקראת סגירה של תקציב יושבים משרדי הממשלה עם אגף התקציבים וסוגרים "דילים". "בא משרד ואומר שהוא רוצה להגדיל תקציב לדוגמה בשביל שירות חדש, והאגף אומר: אין בעיה, אבל בתמורה תעשו שינוי אחר במשרד, או שתקדמו רפורמה מסוימת".
מה המשמעות של ביטול ההתניות?
"יש בתהליך הזה שני דברים בעייתיים: אחד – זה לא חשוף לציבור, זה סידור לא סביר. יש על זה היום עתירה בבג"ץ. השני הוא שזה מתערב בפעילות המשרדים. האגף צריך לסדר את הצרכים לפי שיקולים ענייניים, לפי החלטות הממשלה. היום זה כלי מרכזי עבורו לקדם שינויים ברמת המיקרו שנובעים מזה שהוא מוכוון ליעילות לפי ההגדרה הצרה שלו אליה, דרך תחרות והפרטות. לפעמים זה נכנס לשאלות של הליבה המקצועית של המשרדים, כמו איך להתמודד עם שאלות סביבתיות".
אתה מציע לבטל נורמה שהיא לא מאורגנת באופן פורמלי ולא מעוגנת בחוק. איך מבטלים דבר כזה?
"המשא ומתן בין משרדים לאגף התקציבים לא יכול להסתיים, אני חושב שהסיכומים התקציביים ימשיכו להיות מוסתרים במידה מסוימת. אבל צריך לצמצם את התופעה, ולהחליש את השליטה של אגף התקציבים בניהול השוטף של המשרדים".
התניית קידום באגף התקציבים לתפקידי רכז וסגן בצבירת ניסיון במשרדים אחרים: "הרעיון היה התניית קידום לתפקיד רכז בניסיון של שנתיים באגפי תקציבים של משרדים אחרים, שאמונים על ניהול תקציבי המשרדים. זה יכול לעודד כניסה של ידע מקצועי ושיקולים מקצועיים ממשרדים אחרים אל אגף התקציבים, גם כאלה שאינם קשורים רק בזווית שלו. יש מעבר היום בדרגים גבוהים יותר, רפרנט ורכז אלה תפקידים שאינם בכירים, אבל יש להם הרבה מאוד כוח. ההצעה לא מומלצת בדוח כי היא לא מספיק אפקטיבית. זה מהלך שקשה למסד אותו ברמה הארגונית והמנהלית, כי אורך השירות בתפקידים בין המשרדים לא מסתנכרן. אנחנו לא נגד המהלך, אבל אנחנו לא עומדים מאחוריו כמשהו שיוביל שינוי".
אוטונומיה תקציבית למשרדי הממשלה: "לאגף התקציבים יש שליטה בהעברה של תקציבים בין סעיפים, ובשימוש ברזרבות. אנחנו רוצים שלאגף יהיה שליטה ופיקוח ברמת גובה התקציב הכולל של המשרד, אבל שאת השימוש בתקציב ינהלו המשרדים. יש טענה שבמצב כזה שהמשרדים והשרים יעשו מה שהם רוצים בלי פיקוח, אבל יש שומרי סף בתוך המשרדים. יש מנגוני בקרה, את יחידות התקצוב וחשב כללי מטעם משרד האוצר. עדיין המלצנו לעשות תהליך הדרגתי כדי לוודא שהבקרה באמת עובדת, שלא תהיה פריצה של המסגרת התקציבית במאקרו, וגם שלא יהיה שימוש בלתי ראוי בכספי המשרד שנוגד את הנהלים והשיקולים המקצועיים".
הצעתם לעשות תהליך הדרגתי. מדוע?
"הצענו לעשות 'פיילוט' קודם עם המשרדים החזקים שיוכלו לעמוד בזה. זה יהיה גם יותר ישים פוליטית. ההצעה הזאת נכונה וצודקת, לא רק מזווית סוציאל-דמוקרטית, אלא גם כנושא מקצועי של משילות נטו. אלה דברים שאמרו בוועדת המשילות ב-2013, שישבו בה אותו ראש הממשלה שיש היום, וכל הדרגים המקצועיים".
הקמת רשות לקידום רפורמות במקום אגף התקציבים: "הגורם המרכזי בממשלה היום שמקדם תוכניות ארוכות טווח זה אגף התקציבים. בהתאם לזה יש הצלחה בנושא העמידה במסגרת התקציב ובצמצום הגירעון, אבל אין לנו הצלחה באסטרטגיה חברתית וסביבתית ואנחנו בבעיה בתחומים הללו. זה משקף את יחסי הכוח בחשיבה האסטרטגית של הממשלה. אנחנו רוצים גוף של רפורמות שיעזור בקידום חשיבה ארוכת טווח, שמביא בחשבון גם שיקולים מקצועיים אחרים, ומביא נציגים מאגף התקציבים וממשרדים אחרים".
למה שזה לא יהפוך להיות מעין אגף תקציבים חדש במשרד ראש הממשלה?
"אנחנו בהחלט יודעים שגופים בעלי כוח פועלים לשמר אותו ויש סכנה שפוליטית זה מה שיקרה בגוף חדש שיקום. המטרה שלנו במסמך היא להציג מצפן לגבי הדרך שבה נכון ללכת. רשות כזו חיונית בנקודת הזמן שבה אנחנו עכשיו. צריך לתכנן שיקום, לחזור לצמיחה, ובאופן שוויוני. זה מצריך חשיבה ארוכת טווח עם תכלול אסטרטגי. יש גופים במשרד ראש הממשלה שהוקמו כדי לקדם חשיבה ארוכת טווח ויש להם אנשי מקצוע רציניים ויכולות ביצוע. צריך שיהיה להם יותר כוח.
"בסופו של דבר, ההמלצה שלנו היא לשלב בין שלוש מהחלופות שלנו: ביטול ההתניות בסיכומים התקציביים, מתן אוטונומיה בניהול התקציב למשרדים באופן הדרגתי, והקמת רשות לקידום רפורמות. אנחנו חושבים שעם יישום ההצעות האלה במקביל הן ישלימו ויחזקו אחת את השנייה".
שומרי סף אמיתיים
מה ההיתכנות הפוליטית של זה? מי היית מצפה שיאמץ את ההצעות האלה במערכת הפוליטית?
"בממשלה הנוכחית אנחנו רואים מהלכים של שר האוצר שחותר להחלשת אגף התקציבים מתוך רצון לפוליטיזציה של המערכת, ולא מהסיבות שלנו – לחזק את הדרגים המקצועיים בממשלה. מי שצריך להתחבר לזה אלה קודם כל המפלגות באופוזיציה ששמות על סדר היום להגן על שומרי הסף – הדרגים המקצועיים, כי זה משתלב יד ביד עם האג'נדה שלהן. זה מאפשר איזון נכון בין עוצמת הדרגים המקצועיים בממשלה. בסופו של דבר האוצר לא מצליח להיות שומר סף מול הפוליטיקאים כשהם רוצים משהו. האוצר מצליח לשמור על התקציב רק דרך קיצוץ בתקציב של המשרדים אחרי שהפוליטיקאים קיבלו מה שרצו. לכן צריך להרחיב את התפיסה של מיהם שומרי הסף ומיהם הדרגים המקצועיים שצריך לחזק".
