מחקר חדש מוכיח כי הרפורמה בשוק החמאה אומנם הגדילה את ההיצע והזמינות על המדפים, אבל עולה לצרכנים ביוקר. המחיר שמשלמים הצרכנים עלה ב-14% בממוצע, אף שמדד מחירי החלב ומוצריו עלה בתקופה זו ב-5.4% בלבד. המחקר שערכה שלומית ארבל, חוקרת במכון יסודות, בשיתוף רשות ההסתדרות לצרכנות, שומט את הקרקע תחת ההנחה שביטול מכסים על מוצרי מזון באופן שיאפשר הוזלה של מוצרי ייבוא, בהכרח יגדיל את התחרותיות במשק הישראלי ויוביל להפחתת יוקר המחיה. אדרבא, מממצאי המחקר עולה שלא רק שצעדי המדיניות שבהם בחרה הממשלה במטרה להגביר את התחרות ולהוריד את יוקר המחיה לא השיגו את מטרתם, הם הביאו לתוצאות ההפוכות: כמות החמאה המשווקת אומנם גדלה מאוד בשל הייבוא, אבל הריכוזיות בשוק החמאה בישראל נותרה גבוהה והמחיר שמשלמים הצרכנים עלה.

ההנחה שהייבוא יגדיל את ההיצע ויוריד את המחיר הובילה את הממשלה לנקוט שינויי מדיניות ושינויים מבניים בשוק לאורך העשור האחרון. למרות ההמלצות הברורות של ארגון ה-OECD ללוות רפורמות סחר בניתוחים כלכליים מראש ובדיעבד, רפורמות אלה לא לוו במחקר וניתוח כלכלי מספק, לא לפני החלתן ולא לאחר ביצוען. המחקר של מכון יסודות סוקר את צעדי המדיניות והכלים שהממשלה השתמשה בהם, ובוחן אם השיגו את המטרה: הוזלת החמאה בישראל. סיפורה של החמאה הישראלית מספר את סיפורן של רבות מרפורמות אינסטנט בישראל.

2012: ועדת קדמי ממליצה להפחית מכסים על מזון

בעקבות המחאה החברתית ב-2011 הוקמה ועדת קדמי לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בשוק מוצרי המזון והצריכה. הוועדה בחנה את מידת ההגנה הראויה לייצור המקומי. המלצותיה, שאימצה הממשלה ביולי 2012, כללו הפחתה הדרגתית של מכסים על מוצרי מזון שונים. אלא שמאז עלו סימני שאלה רבה באשר להצלחתן של רפורמות הייבוא להשיג את מטרותיהן המוצהרות.

2016: ייבוא פטור ממכס

שוק החמאה השולחנית בישראל מתחלק לשניים: חמאת גוש שנמכרת בחפיסה עטופה בנייר, מרביתה מיוצרת בארץ ומחירה מפוקח, וחמאת ממרח מיובאת שנמכרת במיכל פלסטיק. מחיר חמאת גוש הוכנס לפיקוח בישראל ב-1996, ונגזר ממחיר החלב הגולמי. עד 2019 המכס על ייבוא חמאה לישראל עמד על 126%-140%. המחיר הממוצע של חמאה בישראל היה כמעט זהה למחיר החמאה מייצור מקומי עד 2018, בעיקר בגלל משקלו הנמוך של הייבוא מסך השוק.

ב-2016 פרסמה הממשלה מכסות לייבוא חמאה בפטור ממכס, בציפייה שהגדלת ההיצע תוריד את המחיר. לצרכן הישראלי נפתחו אלטרנטיבות לקניית חמאה שולחנית, ולתקופה קצרה אף במחירים נמוכים עד 10% ממחיר המותג המוביל. נתח השוק של תנובה, המותג המוביל, ירד מ-86% ל-73%, במקביל לגידול בנתח השוק של החמאה המיובאת.

2018: הכפלת המכסות לא הגדילה את כמות החמאה

אלא ששיווק החמאה המיובאת במחיר מפוקח התברר כלא רווחי ליבואנים לטווח הארוך. אף שב-2018 הכפילה הממשלה את מכסות הייבוא הפטור ממכס ל-2,500 טונות בשנה, לא חל שינוי בכמות המשווקת באותה שנה. בסופו של דבר, גם הריכוזיות בשוק החמאה לא קטנה. אדרבא, בתקופה זו התכווץ חלקם של טרה ושל מותגי חמאה מיובאת בשוק, וחלקה של תנובה גדל. אחת הסיבות לכך הייתה ירידת מחיר המטרה של החלב הגולמי, שהפחיתה את המחיר לצרכן של חמאה בפיקוח ב-8%.

מגמת הגידול בכמות החמאה ששווקה בארץ השתנתה ב-2018. כמות החמאה ששיווקו הספקים המרכזיים ירדה ב-8% ונרשם מחסור ממשי בחמאה על המדפים. המחסור על המדפים נבע משני גורמים: מחסור בשומן חלב שאפיין את השוק העולמי והמקומי והתבטא ברמת מחירים גבוהה, וצמצום הייצור המקומי, כתגובה לסירובו של שר האוצר דאז, משה כחלון, לחתום על העלאת המחיר המפוקח ב-3.4%.

מסוף דצמבר 2018 נרשמה ירידה חדה בכמות המשווקת של המותג הפרטי המיובא של שופרסל ובחמאה שייבאה חברת וילי פוד. במקביל, נרשמה ירידה דרמטית בכמות החמאה מתוצרת ישראל ששיווקה טרה, וירידה חדה של 20% ויותר בכמות המשווקת של חמאת תנובה, שהייתה כ-85% מהשוק המקומי. היקף השיווק הנמוך נמשך עד סוף מרץ 2019.

החלטת שר האוצר כחלון לא לעדכן את המחיר המפוקח, כדי לא להצטייר כמי שהעלה מחירים, התבררה כגורם המרכזי למחסור ויצרה כדור שלג. סירובו להעלות את המחיר המפוקח של חמאה  בכ-1.3 שקלים לק"ג (13 אג' ל-100 גרם), למרות השינוי בעלויות הייצור והמלצת ועדת המחירים, ואף שעמד בניגוד להסכם בין הממשלה למחלבות, עשוי להצביע על המטרה המרכזית שעמדה לנגד עיניו – לא הורדת המחיר, כי אם צמצום השליטה של תנובה בשוק החמאה.

הורדות הידיים בין האוצר לבין תנובה התגלגלו לבית המשפט, שהורה לשר האוצר לקבל את המלצת ועדת המחירים. כשנה לאחר פרסום המלצת ועדת המחירים לעדכן את מחיר מוצרי החלב המפוקחים, חתם שר האוצר על צו ונכנס לתוקפו עדכון מחיר בשיעור של 3.4%.

בניגוד לציפיות האוצר, מחיר החמאה המיובאת בתקופה הזו עלה. היבואנים, כך נראה, ניצלו את המחסור בחמאה מייצור מקומי לא רק להגדלת כמות החמאה המיובאת אלא גם להעלאת מחירים.

2020: ביטול המכס על ייבוא חמאה שולחנית

בממשלה ביקשו לתת מענה למחסור ודבקו בהנחה שהגדלת הייבוא תסייע להורדת המחיר. בין אם במחשבה תחילה או שלא, הובילה התנהלות האוצר לביטול המכס על ייבוא חמאה והוצאתה מפיקוח מחירים "הדוק".

תהליך ביטול המכס על ייבוא חמאה שולחנית, שעמד על 140%, החל במרץ 2020 כהוראת שעה. ב-2020 נרשם שיא חריג בצריכת החמאה, שהושפע מעלייה בביקוש בתקופת משבר הקורונה ומכניסת מותגים מייבוא.

2022: עלייתה של חמאת ה"פרימיום"

לאחר שבוטל המכס לגמרי בצו בחתימת שר האוצר ליברמן בתחילת 2022, נרשם גידול של 32% במגוון מוצרי החמאה שנמכרו בישראל. המדפים אומנם התמלאו מחדש במגוון מוצרים, אבל המחיר לצרכן עלה בעקביות. ב-2019 מחיר החמאה המפוקחת עלה ב-5%, ואילו המחיר הממוצע של כלל החמאה ששווקה, מייצור מקומי ומייבוא, עלה בכ-13%.

להשלמת המהלך השתמשה הממשלה באמצעי נוסף: שינוי באופי הפיקוח על מחיר החמאה. מפיקוח "הדוק" הקובע מחיר מקסימום, לפיקוח "רך" על רווחי היצרנים והיבואנים הבינוניים והגדולים. השינוי הגדיל נתח שוק שהיה זניח עד אז – חמאת "פרימיום".

עד הסרת הפיקוח על המחיר התחלק הייבוא בין מוצרי חמאה "רגילה" שהוגדרו כ"מוצר דומה" לזה הישראלי, שעליהם חל הפיקוח על המחיר לצרכן, לבין חמאת "פרימיום", שעל מחירה אין פיקוח. המונח "חמאת פרמיום" הוגדר על דרך השלילה, כך שעל מוצרי חמאה שלא הוגדרו כ"מוצר דומה" אינו חל פיקוח מחיר.

מה עשו היבואנים? מילאו את המדפים בחמאת "פרימיום" במחיר גבוה. חלקה של החמאה הלא מפוקחת מסך המכירות זינק מ-20% בתחילת 2019 ל-50% בסופה, אך במהלך 2020 הצטמצם חזרה, עד ל-16% מסך המכירות בסופה. הצרכן הישראלי העדיף את החמאה המקומית ה"רגילה" במחיר עממי, ותנובה נותרה היצרנית הדומיננטית ביותר בשוק החמאה הרגילה. פתיחת השוק לייבוא והסרת הפיקוח לא השפיעו לטובה על שוק החמאה הישראלי, כפי שקיוו באוצר.

ייבוא חמאת "פרמיום" השתלם ליבואנים. בדיקת משרד החקלאות מראה שמנובמבר 2021 עד דצמבר 2022 עלה המחיר לצרכן של חמאה מייבוא ב-61%. באותה תקופה התייקרה החמאה המקומית ב-5.7% בלבד.

ביטול הפיקוח על המחיר משך כלפי מעלה גם את מחיר החמאה ה"רגילה". בניגוד לציפיות האוצר ובהתאם לאזהרות המתנגדים למהלך, מחיר החמאה ה"רגילה" מייבוא טיפס לרמות המחיר של חמאת "פרימיום". מסקירה של שוק החמאה שערכו במשרד החקלאות בפברואר 2023 עולה שממועד הסרת הפיקוח חלה עלייה של כ-20% במחיר הממוצע לצרכן, בעיקר בשל התייקרות החמאה המיובאת.

ביטול הפיקוח עורר מחלוקת. בדו"ח שפרסם בתחילת 2024, מתח מבקר המדינה ביקורת קשה על התנהלות הממשלה, ובייחוד משרד האוצר, בנוגע לפיקוח המחירים. בין היתר, ניתח דו"ח המבקר את השינוי במחירי החמאה מאז ביטול הפיקוח, ומצא שהמחיר בישראל זינק בכ-60% מאז הוצאתה מפיקוח "הדוק". לשם השוואה, בבריטניה עלה המחיר הממוצע של חמאה בתקופה שנבדקה ב-29%, ובארה"ב מחירה עלה באותה תקופה ב-23% בלבד.

במשרד האוצר הצדיקו את העלייה במחיר בשינוי בתמהיל בשוק החמאה לאחר הסרת הפיקוח וביטול המכס. הייבוא גדל בחדות, טענו באוצר, ואיתו גם מגוון סוגי החמאה שכולל חמאות איכותיות שמחירן גבוה. אלא שצמיחת ה"פרימיום" לא שיקף שינוי בהעדפות של הצרכן הישראלי, אלא שינוי בהיצע. הגידול בכמות החמאה המשווקת נבע משילוב של ייצור וייבוא: תנובה הרחיבה מחדש את היקף הייצור, ובמקביל גדל נתח הייבוא בשוק החמאה. לראיה, בין אוקטובר 2020 למאי 2022 ייבאה תנובה, היצרן המקומי המוביל, רבע מסך החמאה המיובאת.

מממצאי המחקר משתקף באופן מובהק שהצרכן הישראלי מעדיף את המותג המקומי, כשהוא זמין, והייבוא משלים את ייצור המקומי ומאפשר את הגדלת הצריכה.

מחיר מפוקח הוגן מבטיח יציבות אספקה ומחיר נמוך לצרכן

הניתוח שערכו ביסודות מצביע על קשר מובהק בין המחיר לצרכן לפיקוח עליו. אם לא די בכך, נמצא שהחמאה המקומית היא שמשכה את המחיר הממוצע בישראל כלפי מטה גם כשהמחיר ליצרן באירופה עלה. ההסבר לכך פשוט: עליית המחיר באירופה והתייקרות עלויות הייבוא מאירופה לישראל הקטינו את צריכת החמאה המיובאת, היקרה יותר. נתח החמאה המקומית גדל בהתאמה, כך שהמחיר הכללי בישראל נותר נמוך מהמחיר באירופה.

כך היה גם בתקופות שבהן הונהגה מכסת ייבוא פטורה ממכס: המחיר הכללי לצרכן בישראל היה נמוך יותר בזכות החמאה המקומית. לא נמצאה תמיכה לטענה שהסרת המכס הביאה להורדת המחיר לצרכן.

המחקר מגלה שהגידול בחלקו של הייבוא העלה הן את המחיר הכללי לצרכן והן את רמת התנודתיות שלו. מחירי החמאה המיובאת רשמו תנודתיות רבה לאורך העשור שנבדק, בעוד רמת התנודתיות במחיר החמאה מייצור מקומי הייתה נמוכה. עם זאת, אף שמחיר החמאה המיובאת בהחלט הושפע מהאופן שבו השתמשה הממשלה בכלי המדיניות, ולמרות העלייה החדה בחלקה של החמאה המיובאת מכלל המכר, לא נמצא קשר בין המחיר הכללי לצרכן לכלי המדיניות שהושתו עליה או לפיקוח על המחיר לצרכן.

האם תחרות מורידה מחירים?

טענה רווחת ומקובלת בעד צמצום הרגולציה ובעיקר בעד ביטול המכס היא הגדלת התחרותיות וצמצום הריכוזיות. כמות החמאה המשווקת אומנם גדלה מאוד בשל הייבוא, עד כדי 35% בממוצע לרבעון, אבל הריכוזיות בשוק החמאה בישראל נותרה גבוהה – חלקה של תנובה עמד בסוף 2023 על כ-70% מהשוק ומדד הריכוזיות נשאר ברמה המוגדרת גבוהה.

מהמחקר עולה שלמרות ירידה ניכרת בנתח של תנובה בשוק החמאה בחלק מהתקופה, מדד הריכוזיות HHI נשאר ברמה המוגדרת ריכוזיות גבוהה לאורך כל תקופת הניתוח. התקופה העיקרית שבה נרשמה ירידה בחלקה של תנובה, הספק הדומיננטי בשוק, הייתה כאשר הממשלה נמנעה מעדכון המחיר המפוקח. ברשות התחרות בחרו לראות בכך סימן לצמצום הריכוזיות, אך הדבר נמשך זמן קצר בלבד. הארכת תקופת הניתוח מגלה שינוי במגמה וגידול מחודש בחלקה של תנובה החל מ-2020. נראה שמדובר בתוצאה נלווית ולא כזו שאפשר ליחס למהלך מתוכנן להורדת הריכוזיות.

הריכוזיות הגבוהה משקפת את העובדה שגם לאחר הכניסה לשוק של ספקים חדשים, לא כולם המשיכו לפעול בו ברציפות. בניגוד לציפיות האוצר, דווקא לאחר שבוטלו המכס והמחיר המפוקח, חלה ירידה במספר הספקים הפעילים. ככלל, ניכרת תנודתיות במספר הספקים ובזהותם. במהלך העשור שנבחן פעלו בשוק החמאה 25 ספקים, ששיווקו 85 מוצרים שונים. רוב המוצרים שנכנסו לשוק היו בכמויות קטנות עד זניחות, ולכן גם השפעתם על חוויית הגיוון של הצרכנים והתועלת שהפיקו מהייבוא הייתה מוגבלת מאוד.

פיקוח על המחיר לצרכן – לשם מה?

מניתוח הנתונים שערכו ביסודות עולה שהתנודתיות במחירי החמאה המיובאת גדולה בהרבה ממחירי החמאה מייצור מקומי. מחירי החמאה המיובאת ירדו במתינות לאחר ביטול המכס, ועלו וירדו בחדות לאחר ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן. מאז ביטול הפיקוח על המחיר לצרכן, מחיר החמאה מייצור מקומי נותר נמוך מהמחיר הצפוי אילו נמשך הפיקוח.

הרעיון היסודי בפיקוח על המחירים הוא האפשרות להתערב במנגנון המחירים במקרים שבהם הוא מביא לתוצאות לא אופטימליות, כדי להבטיח תפקוד תקין ומיטיב של הכלכלה. העילות לפיקוח על מחיר מצרך נוגעות לקיום מונופול או ריכוזיות גבוהה, היעדר תחרות או תחרות מועטה, סבסוד, שיקולים של טובת הציבור להבטחת האספקה של מוצר חיוני, מחסור בעקבות נסיבות יוצאות דופן, בלימת אינפלציה או השגת יעדי מדיניות כלכלית וחברתית של הממשלה.

מדיוני ועדת המחירים בנושא הפיקוח על מחיר החמאה עולה שמטרתו המרכזית היא למנוע מיצרנים אפשרות להפעיל כוח שוק מונופוליסטי בשווקים שבהם יש ריכוזיות גבוהה ותחרות מועטה. כלומר מטרת הפיקוח על מחירים אינה להבטיח שמחיר המוצר יהיה נמוך כדי להנגיש אותו לציבור, אלא לשמור על איזון בין היצרן לבין הצרכן ולמנוע גריפה של רווחים עודפים של היצרן. מכך משתמע שעל פי הדרג המחליט, קיים הבדל מהותי בין מטרות הפיקוח וביטולו כחלק מהרפורמה, לבין המטרות שהוצגו לציבור: יצירת תנאים שיאפשרו מחיר נגיש ואספקה סדירה של מוצר בסיס.

הוועדה הגיעה למסקנה שביטול המכס נתן מענה מספק לאיזון בשוק, להורדת הריכוזיות והגברת התחרות. לכן לא נדרש להמשיך ולקבוע מחיר מקסימום לחמאה, ויש להעבירה לפיקוח על הרווחיות. אלא שהעילות לביטול המכס שפרסמו והמליצו עליהן משרדי הכלכלה והאוצר דיברו בכלל על התגברות על המחסור במוצר צריכה בסיסי. לטענתם, ביטול המכס יגביר ייבוא חמאה, גיוון מקורות ומניעת מחסור עתידי במוצר צריכה בסיסי. במשרד הכלכלה העריכו שהמהלך ימנע מחסור בשוק החמאה המקומי ויביא להגברת התחרות שתוביל להפחתת מחירי החמאה לצרכן. זאת, אף שהמחסור נוצר מלכתחילה בעיקר מפני ששר האוצר נמנע מביצוע המלצת ועדת המחירים להעלות את המחיר המפוקח של החמאה.

ועדת המחירים התעקשה לכרוך את ביטול הפיקוח על מחיר החמאה בביטול המכס. עולה השאלה: מה מטרת המדיניות? האם באחריות המדינה להנגיש לציבור מוצר בסיסי בכמות ובמחיר נאותים, או שתפקידו היחיד של הפיקוח על המחיר הוא מניעת גריפת רווח עודף?

אף שהחמאה הועברה לפיקוח רווחיות בסוף 2021, עד היום כלל לא הוצגו נתוני בדיקת רווחיות בדיוני ועדת המחירים בנושא, ולא הייתה התייחסות לשאלה אם השינוי בשיטת הפיקוח משיג את מטרתו, כפי שתפסה אותה הוועדה.

לפי המחקר, כדי להביא בשורה אמיתית לציבור, יש ללוות רפורמות סחר מחקר וניתוח כלכלי מספק מראש, במהלך ביצוען ובדיעבד, ולא להסתמך רק על הנחות מוצא תיאורטיות. במכון יסודות וברשות ההסתדרות לצרכנות מקווים שהמחקר יוביל למיסוד ההערכה של רפורמות סחר לפני ואחרי ביצוען כחלק מובנה בעבודת הגופים המקצועיים במשרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות.