נשיא ארגנטינה הליברטריאן חאבייר מיליי נכנס לתפקידו לפני מעט יותר משנה, בדצמבר 2023, תוך שהוא מושך תשומת לב עצומה מהתקשורת בהצהרותיו הפרובוקטיביות. הוא החל את כהונתו בקיצוץ מאסיבי של הוצאות הממשלה ובהחלשת שער המטבע של הפסו. האינפלציה זינקה בתגובה לכך, והכלכלה התרסקה. אולם בחודשים האחרונים החלה הכלכלה להתאושש והאינפלציה חזרה ליציבות, אם כי היא עדיין בשיעור גבוה. מיליי עצמו טוען שהמדיניות שלו, המכונה בתקשורת העולמית 'הניסוי של מיליי' מתחילה להניב תוצאות. בסיכומי 2024 ברחבי העיתונות הכלכלית נשמעה בתדירות גבוהה הטענה של מיליי שהניסוי מצליח.

"המדיניות שלו לא חדשה, ובוודאי שאינה מוצלחת", אומר ל'דבר' הכלכלן הארגנטינאי מתיאס ורננגו. "אני קורא לממשלת מיליי הניסוי הארגנטינאי הרביעי בנאו-ליברליזם, כי המדיניות שהוא מוביל נוסתה בעבר בשלוש ממשלות, וכל הניסויים האלו כשלו". לראייתו, מדיניות מיליי, שנבחר בשלהי 2023, רחוקה מההבטחות: "ההתאוששות הקלה בצמיחה מחווירה לעומת ההתרסקות בעקבות מדיניות הקיצוצים של מיליי. את החזרת האינפלציה לשליטה יש לייחס להתערבות הקיצונית של הממשלה בשער המטבע, שהפוכה לחלוטין מההבטחות של מיליי בנוגע לליברליזציה".

"החוב החיצוני הוא הבעיה החוזרת של ארגנטינה"

ורננגו, שנולד בארגנטינה וגדל בברזיל, הוא פרופסור לכלכלה באוניברסיטת באקנל שבפילדלפיה. ב-1975 ברחה משפחתו מארגנטינה מחשש לאלימות פוליטית מן הצבא. כשנה לאחר מכן ביצעו ראשי הצבא הפיכה שייסדה שלטון דיקטטורי במדינה, שנמשך עד 1983. "הוריי לא היו מיליטנטים במחתרת אלא אנשי שמאל רגילים, אבל ארגנטינה נעשתה למקום מפחיד בשנות ה-70, הכרנו אנשים שנעלמו. מהסיבה הזאת ומסיבות אחרות, הוריי החליטו לעבור לברזיל". הוא מתמחה במקרו-כלכלה בינלאומית ובהתפתחות כלכלית באמריקה הלטינית. בין 2011 ל-2013 הוא עבד בבנק המרכזי בארגנטינה.

לאחרונה עלה בתקשורת הרעיון שה'ניסוי' של מיליי מתחיל להניב תוצאות. אתה חושב אחרת, מדוע?
"כדי לענות לזה צריך להתחיל במצב הקשה של הכלכלה שמיליי ירש. הכלכלה הגיעה ממשבר גדול ב-2021–2022. בדצמבר 2021 היו מהומות שבעקבותיהן נפלה הממשלה, וב-2022 ארגנטינה הגיעה לחדלות פירעון, כלומר, היא לא יכלה לעמוד בתשלומי החוב שלה בדולרים. שער הדולר זינק במאות אחוזים בבת אחת, ועימו האינפלציה האיצה בקצב מסחרר.

"מכיוון ששער המטבע משפיע על מחירי הייבוא, הנרכשים בדולרים, הוא משפיע על האינפלציה. מאחורי הכול עומד חוב חיצוני, כלומר חוב בדולרים ולא בפסו, שממשלת ארגנטינה לא יכלה לשלם. החוב החיצוני שלא ניתן לתשלום הוא הבעיה החוזרת של ארגנטינה, שהתעוררה בכל פעם בעקבות הניסויים הנאו-ליברליים".

לאילו ניסויים אתה מתכוון?
"הניסוי הראשון הוא החונטה הצבאית. בשנות ה-80 ארגנטינה נכנסה למשבר חוב חיצוני בעקבות החוב שנצבר תחת החונטה הצבאית. ממשלתו של קרלוס מנם בשנות ה-90 היא הניסוי השני, וגם היא צברה חוב חיצוני שנגמר במשבר בתחילת שנות ה-2000. ב-2015 נבחרה ממשלת מאקרי והיא הניסוי השלישי. גם כאן, חוב חיצוני שנצבר הביא למשבר שאת תוצאותיו אנחנו מרגישים עד היום, והוא הרקע לממשלת מיליי".

השיטה: תנועה חופשית של הון וביטול ההגנה על עובדים

מה מאפיין את המדיניות של הממשלות הללו?
"עמוד התווך של המדיניות הנאו-ליברלית הוא ליברליזציה על סוגיה השונים. קודם כל ליברליזציה פיננסית – כלומר תנועה חופשית של הון פנימה והחוצה. ושנית, ליברליזציה של שוק העבודה, כלומר ביטול הרגולציה על שוק העבודה וההגנה על העובדים, וכן ביטול רשת הביטחון של העובדים, כך שהעובדים לא יוכלו להתמקח על השכר. הרעיון הוא שלבעלי ההון תהיה את האפשרות הקלה למשוך השקעות ולהתנייד, ואילו מן העובדים תימנע היכולת להתמקח".

איך המדיניות הזו מביאה לצבירת חוב חיצוני?
"כלכלות מתפתחות תלויות בייבוא של אמצעי ייצור ושל חלק ממוצרי הצריכה, במיוחד עבור המעמד הבינוני והגבוה. אני זוכר, למשל, שכשעבדתי בבנק המרכזי כולם רצו אייפון. אז עוד היה מאוד קשה להשיג אייפון בארגנטינה. כאשר מתבצעת ליברליזציה, הייבוא מתרחב וכדי לממן אותו צריך דולרים. דולרים יכולים להגיע מגידול בייצוא או מהלוואות, כלומר מחוב חיצוני. אם, נניח, יש תנופה סינית שמספקת ביקוש לייצוא מארגנטינה, הייצוא מצליח להתרחב בצורה מספקת. אבל במקרים רבים, הליברליזציה מביאה להתרחבות הגירעון המסחרי, כלומר לייבוא שגדול מהייצוא, ולכן הוא ממומן באמצעות חוב חיצוני.

"נוספת על כך העובדה שהייצוא שלנו מבוסס סחורות ולא מוצרים תעשייתיים. מחירי הסחורות בעולם תנודתיים וכאשר יש זעזוע במחירים כלפי מטה, אנחנו נקלעים לצרה. ההכנסה מייצוא נופלת בבת אחת ואת הפער צריך לִלְוות".

"ניצול כלכלות מתפתחות הוא עסק טוב"

חזרה למיליי, מדוע הכלכלה הייתה במצב קשה עם כניסתו לתפקיד?
"ב-2005 וב-2010 נערכו שני סבבים של משא ומתן עם הנושים של 93% מהחוב הארגנטינאי. כמו בכל משא ומתן עם גוף פושט רגל, הם הסכימו להפחתה בריבית ולהארכת תקופת התשלום במטרה לקבל לפחות חלק מהחוב. גם לאחר ה'תספורות', מדובר בשיעורי ריבית גבוהים על החוב הארגנטינאי. בשונה ממה שנהוג לחשוב, להלוות לארגנטינה זה עסק מצוין. אם זה לא כך, המלווים לא היו חוזרים כל פעם מחדש. ארגנטינה מייצאת ליתיום, גז ופולי סויה בעבור דולרים, והנושים שמחים לקבל את הדולרים האלו בעזרת הלוואות בריבית גבוהה. ניצול כלכלות מתפתחות הוא עסק טוב.

"בכל אופן, הסבבים הללו היו מוצלחים והפחיתו את נטל החוב הארגנטינאי ביחס ליכולת התשלום. אבל היו גם בעיות, והמרכזית ביניהן היא שלא צברנו רזרבות של מטבע חוץ. כשהייתי בבנק המרכזי בין 2011 ל-2013 חזרתי ושאלתי למה אנחנו לא פועלים לצבור אותן."

כיצד הבנק המרכזי יכול לצבור רזרבות?
"יש דרך אחת בלבד לצבור רזרבות, והיא שיעור ריבית גבוה מספיק על הפסו. הכוונה לשיעור גבוה משיעור הריבית על הדולר, בתוספת פרמיה שמפצה על הסיכון ועל היחלשות הפסו. אם שיעור הריבית גבוה מספיק, שחקנים בשוק הפיננסי יתומרצו למכור דולרים בעבור פסו כדי לרכוש נכסים פיננסיים הנסחרים בפסו, שמניבים ריבית גבוהה. כמעט כל הכלכלות המתפתחות עסוקות בצבירת רזרבות; ברזיל וסין הן דוגמאות מובהקות עם מלאי רזרבות דולרים עצום".

ה'ניסוי' של 2018: החוב החיצוני הוכפל, אינפלציה תלת-ספרתית

על הרקע הזה נבחר מאוריסיו מאקרי ב-2015.
"נכון. מאקרי הבטיח, כמו מיליי, לפתור את בעיית האינפלציה. אלא שהאינפלציה, שעמדה על 25% בכניסתו, הגיעה ל-50% כשהוא סיים. למה? כי הממשלה בתקופתו לא צברה רזרבות. כאשר ההון בורח, כלומר נמכרים נכסי פסו במטרה לקנות דולרים, שער הפסו נופל, והאינפלציה עולה. דרך אגב, הכסף שיצא הוא של אליטה ארגנטינאית ברובו ולא של זרים. קאפוטו, שר האוצר הנוכחי שגם היה שר האוצר של מאקרי, וחבריו הם אלו שמניעים את ההון שלהם פנימה והחוצה מארגנטינה. עם בריחת ההון, ממשלת מאקרי נכנסה לפאניקה והשיבה את ההגבלות על תנועת הון. היא גם פנתה להלוואה מקרן המטבע הבינלאומית כדי לשלם את החובות החיצוניים.

"הליהוק הוא אותו ליהוק כמו בממשלת מיליי. אני אוהב להתבדח שבממשלת מיליי הקבינט הוא של מאקרי, המדיניות של מנם, והשיח הפוליטי של החונטה הצבאית. כלומר, מיליי הוא הרכבה של כל הניסויים הנאו-ליברליים, ושום דבר אינו חדש. חלק מהציטוטים של מיליי ממש זהים לאלו של מאסרה, ראש הצי במשטר הצבאי".

אז זה המשבר שאליו נכנס מיליי?
"כן, המשבר שאנחנו בתוכו עכשיו הוא למעשה משבר מתמשך מ-2018. קרן המטבע הלוותה לנו אז 57 מיליארדי דולרים, שזה יותר ממה שיש לנו כעת במזומן. כמובן שבנטו אנחנו במינוס, כלומר החובות גדולים מהנכסים. ב-2019 הימין הפסיד את השלטון והמדינה הייתה בפשיטת רגל מעשית, מורשת של הניסוי הנאו-ליברלי השלישי. במהלך ארבעת שנות הניסוי, החוב החיצוני של ארגנטינה הוכפל. הממשלות הנאו-ליברליות תמיד מגיעות עם הבטחות: לא נצבור חוב, נעצור את האינפלציה, אך אף אחד מהדברים האלו לא מתקיים. במקום זאת, הן צוברות חובות בדולרים, שהם החובות המסוכנים ביותר. ארגנטינה תמיד תעמוד בתשלום חוב פסו, אבל מלאי הדולרים שלה מוגבל".

מה קרה אחרי שממשלת הימין נפלה?
"בין 2019 ל-2023 הייצוא נחלש בגלל בצורת ארוכה, ומגפת הקורונה רק החריפה את המצב העגום. במקביל הגענו ב-2022 לחדלות פירעון. לכן, נחתם הסכם נוסף עם קרן המטבע על הלוואה בסך 44 מיליארדי דולרים. שער המטבע נחלש והאינפלציה האיצה. האינפלציה הובילה למשא ומתן מחודש על השכר. העובדים דרשו העלאות שכר שיתאמו את עליות המחירים. עליית השכר, שגם היא עלות ייצור משמעותית, הוסיפה לאינפלציה ונוצר סחרור. האינפלציה הגיעה לכ-6% בחודש, וממש לקראת הבחירות ב-2023 עלתה ל-10%. הכוונה לשיעור חודשי, כלומר קצב שנתי תלת-ספרתי".

ההבטחות והמציאות

איך מיליי תכנן לשנות את המצב?
"יש פער גדול בין מה שמיליי הבטיח למה שהוא ביצע. הוא טען שהאינפלציה היא תוצאה של כמות כסף והוצאה ממשלתית עודפות. הוא הבטיח ליברליזציה של שער המטבע, והסרה של המגבלה על תנועות הון. במקור הוא הבטיח דולריזציה אבל בינתיים נסוג מההבטחה הזו. הוא טען שליברליזציה וצמצום הוצאות יביאו לצמיחה כי הן יעוררו ביטחון בכלכלה הארגנטינאית. הפחתת הביקושים, באמצעות קיצוץ הוצאות הממשלה, תייצב את האינפלציה. בלימת העלייה באינפלציה, יחד עם התייצבות שער המטבע כתוצאה מליברליזציה, אמורות היו ליצור את הביטחון שיגרום להון להיכנס לארגנטינה".

מה הוא עשה בפועל?
"מיד עם כניסתו לתפקיד הוא ביצע פיחות חד בשער המטבע. השער הרשמי עלה מ-400 פסו לדולר ל-800. מחירי הייבוא זינקו באופן מיידי ועימם האינפלציה, שהאיצה משיעור חודשי של 12.8% בנובמבר ל-25.5% בדצמבר ו-20.6% בינואר. קצב אינפלציה חודשי של 20% הוא קצב שנתי של כמעט 900%.

"הדבר הבא הוא ההפך מההבטחה. במקום ליברליזציה של שער המטבע כך שהשווקים יקבעו אותו, מיליי שמר על ההגבלות על ההון, כלומר על מכירה וקנייה של דולרים. נוסף לכך, הוא הנחה את הבנק המרכזי להתערב בשוק המקביל שבו מתקיים מסחר פרטי במטבע. בעצם, מיליי לא רק שמר על ההתערבות בשער המטבע, הוא הרחיב אותה לשיא חדש. המטרה הייתה לצמצם את הפער בין שער המטבע הרשמי לבין שער השוק המקביל. השער הרשמי הגיע ליציבות של היחלשות של 2% בחודש, ושער השוק המקביל, שהוא כבר אינו שער שוק כי הבנק המרכזי מתערב בו, הוצמד אליו".

מה התוצאות של ההתערבות בשער המטבע?
"כמובן, כששער המטבע יציב וכשהמשא והמתן מול העובדים תקיף, האינפלציה נבלמת. אלו הם שני המקורות של האינפלציה: שער המטבע והשכר. אז כן, מיליי הביא לבלימת האינפלציה, אבל על ידי יישום מדיניות הפוכה ממה שהבטיח".

ייצוב האינפלציה איננו הישג?
"ייצוב האינפלציה בפני עצמו הוא כמובן חיובי, אבל ההצלחה של מיליי קשורה גם בכך שלפני שהאינפלציה התייצבה היא זינקה. צריך לזכור שמיליי קודם כל הצית האצה ברוטלית של האינפלציה בעקבות פיחות בשער המטבע. האינפלציה עלתה לשיעור גבוה מאוד ואז ירדה לשיעור גבוה אך נשלט. מה ההישג בכך? היא עדיין ברמה גבוהה משהייתה בזמן הממשלה הנאו-ליברלית הקודמת, של מאקרי. ההבדל המרכזי הוא שהשכר נותר מאחור ונשחק במונחים ריאליים, ואני מעריך שזה יחזור אליו מבחינה אלקטורלית.

"מעבר לכך, אני חושב שבסופו של דבר מיליי ינסה לבצע ליברליזציה פיננסית. לכן, כשאנשים אומרים לי שהאינפלציה נבלמה בעקבות הקיצוצים אני אומר רגע, בואו נחשוב בהיגיון. הסיבה שהאינפלציה נבלמה היא שמיליי נקט מדיניות הפוכה לליברליזציה בכל מה שקשור לתנועות הון ושער המטבע. מיליי הביא את ההתערבות הממשלתית לשיא, שבו הבנק המרכזי מתערב גם בשוק המקביל של שער המטבע. אבל אני לא יודע אם המעורבות תימשך כי הכיוון הוא ליברליזציה וזאת עלולה להביא להיחלשות המטבע ולקטסטרופה של חוב חיצוני".

על סף קטסטרופה הומניטרית

למה השכר נותר מאחור?
"הממשלה לא הייתה מעוניינת במשא ומתן עם העובדים והעוני זינק כתוצאה מהמיתון ומקיצוצים בהוצאה הממשלתית. כל אלו מחלישים את כוח המיקוח של העובדים, ואלה נאלצים להתפשר על השכר שלהם. למעשה, קרן המטבע הכריחה את מיליי לבצע תשלומי העברה לעניים ביותר כדי למנוע קטסטרופה הומניטרית. העובדה שקרן המטבע מעודדת ממשלה להוציא כסף אומרת הכול. כמובן שיש מחירים חברתיים למדיניות הזו. באוקטובר 2025 יהיו בחירות אמצע ויכול להיות שכבר אז נראה שהפופולריות של הממשלה מידרדרת".

מה לגבי הקיצוצים בהוצאות הממשלה?
"מיליי אכן ביצע קיצוצים נרחבים, אולם הם בחלקם סוג של תרגיל חשבונאי. למשל, הוא עצר את ההעברות לחלק מהמחוזות, מה שיצר לחץ על מערכות הפנסיה. בשלב מסוים הוא יצטרך קולות בקונגרס, וייאלץ להעביר לפחות חלק מהכספים האלו. הוא גם ביטל תשלום חשבונות חשמל, למרות שהחשמל סופק. המשווקים, בגלל מיליי, לא שילמו ליצרנים שכמובן דורשים את הכסף. אם התשלום לא יגיע, היצרנים יקרסו ולא יהיה חשמל ולכן בשלב כלשהו לא תהיה ברירה. בקיצור, כשמסתכלים על המספרים מבינים שההתאמה הפיסקלית (הקיצוצים בתקציב, ג"ר) לא גדולה כפי שטען".

ובכל זאת, נעשתה התאמה פיסקלית משמעותית.
"בוודאי, אבל לא היה לה שום קשר לייצוב האינפלציה. גירעון של 5% או 6% לא יוצר אינפלציה של 200%. בארה"ב הגירעון נע סביב 7% והאינפלציה קרובה ל-2%. מה שגרם לאינפלציה הוא שער המטבע ועליית השכר בעקבותיו. אלו עלויות המשפיעות ישירות על המחירים ושנעו בפרופורציות שתאמו את האינפלציה".

אם כך, מה היו תוצאות הקיצוץ?
"זה הביא להתרסקות. במהלך שלושת הרבעונים הראשונים של 2024 הכלכלה הצטמצמה בכ-5%. לקראת הסוף הייתה התאוששות מסוימת, אבל מדובר בהיקף קטנטן ביחס לקריסה. ההתאוששות היא במידה מסוימת גם עניין של מזל: הייצוא התחזק כי הבצורת נגמרה, וייצוא האנרגיה השתפר בזכות פרויקט תשתיות של הממשלה הקודמת שהושלם. בלימת האינפלציה סייעה כי חלק מהעובדים הצליחו להתמקח על גידול בשכר הריאלי, שחיזק את הביקוש. למרות כל אלו, התוצאה של ההתאמה הפיסקלית מסתכמת במיתון עמוק".

מה החלופה?
"ב-2019, כשאלברטו פרננדז נבחר, הכרתי אנשים רבים בממשל הנכנס. הם רצו להנהיג מדיניות מוניטרית מקלה, כלומר ריבית נמוכה, ומדיניות פיסקלית הדוקה שמשמעה לצמצם בהוצאות ממשלה. הם חשבו שהוצאה עודפת הייתה הבעיה של ממשלות השמאל הקודמות.

"אני חשבתי בדיוק ההפך וכתבתי טור שכותרתו 'פתרון ברזילאי' לאחד מעיתוני השמאל-מרכז המרכזיים בבואנוס איירס. אם מסתכלים על שתי ממשלות לולה (נשיא ברזיל, ג"ר) הראשונות, רואים ששיעור הריבית היה מהגבוהים בעולם במונחים ריאליים (בהתחשב באינפלציה, ג"ר). זה אפשר לברזיל לצבור רזרבות כי כאשר מטבע הריאל יציב והריבית גבוהה, התשואה על נכסים בריאל גבוהה. לכן, קיים תמריץ לקנות נכסים בריאל: למכור דולרים ולקנות ריאלים.

"במקביל, הממשלה ייצבה את שער המטבע והשתמשה בהוצאה הממשלתית כדי להניע את הכלכלה תוך צבירת רזרבות של דולרים. לאחר צבירה מספקת של רזרבות, ניתן לשקול הפחתות ריבית. בכל אופן, השיעור חייב להיות בהתאם לשיעור על הדולר בתוספת פרמיה. אם הפדרל ריזרב מעלה את הריבית, אנחנו חייבים להעלות גם, כי נכסים בדולרים מתחרים בנכסים בפסו".

האליטה מנותקת: "האינטרס שלהם לא מתכנס עם האינטרס הלאומי"

האם ארגנטינה יכולה להרחיב את ההוצאה הממשלתית?
"המדיניות הפיסקלית קשורה ליכולת של המדינה ללוות ולגבות מיסוי במטבע המקומי, ובתחום הזה יש לארגנטינה מרחב גדול. ארגנטינה היא לא מדינה ענייה, אלא מדינת ביניים. הכנסתה לנפש גדולה מזו של סין במונחי דולרים.

"אנחנו צריכים להשתמש במרחב הזה לשתי מטרות: האחת, לצמצם בעיות חברתיות כמו אי שוויון ועוני. והשנייה, לתמוך בייצוא ובייצור מקומי המחליף ייבוא. למשל, במקום לייצא ליתיום כחומר גלם, לבנות מפעלי סוללות בשיתוף פעולה עם הסינים, וכך להרחיב את הערך של הייצוא ולהקל על הייבוא".

ההסכמים עם קרן המטבע יתירו את הגדלת ההוצאה?
"ההגבלות האלה נוגעות לגירעון ולא להוצאה. כלומר, אם ממנים את הרחבת ההוצאה בעזרת מיסוי, אין בעיה. נוסף לכך, הרחבת ההוצאה תביא לגידול בהכנסות ובתוצר, ולכן החוב והגירעון יקטנו באחוזי תוצר. אפשר גם לדרוש מרחב נוסף מקרן המטבע; לא לשבור את הכלים אבל לנסות למתוח מעט. אני סבור שאם קרן המטבע תהיה עדה לצבירת רזרבות ולעמידה בתשלומי חובות בזמן, כולל לקרן עצמה, תתאפשר גמישות מסוימת בתחום הפיסקלי. כמובן שאם תהיינה בעיות בשער המטבע, קרן המטבע תאשים את המדיניות הפיסקלית, למרות שאין קשר, ולכן חשוב לנהל אותו".

מה מונע את השימוש בהוצאות הממשלה?
"הבעיה שלנו היא אליטה שעברה תהליכי גלובליזציה והתנתקה מהמדינה. הם מתחנכים מחוץ לארגנטינה, יש להם קשרים עסקיים, דירות והון מחוץ לארגנטינה והאינטרס שלהם לא מתכנס עם האינטרס הלאומי. האמת היא ששום דבר ממה שאני אומר אינו חדש ואני מניח שהאליטות מודעות לכך אבל פשוט אין להן אינטרס לבצע את זה. אם הייתי מספר למורים שלי, שחלקם כבר לא בין החיים, על דיוני המדיניות שמתקיימים היום הם היו משתגעים. הם הציעו בדיוק את אותם הפתרונות שדיברתי עליהם, ובכל זאת, הדיונים נשמעים אותו דבר כבר עשרות שנים. הסיבה האמיתית למדיניות השגויה היא הניתוק של האליטה".