מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, פרסם היום (שלישי) דו"ח שעוסק במתן הסיוע לנפגעי 7 באוקטובר, עם שימת דגש על היותם נפגעי פעולות איבה. המבקר מציין לטובה את פעילות הביטוח הלאומי בחודשים הראשונים למלחמה, שכללו פישוט תהליכים ותשלום מהיר של מענקים ומקדמות, וכן מתן טיפול נפשי מיידי במסגרת "נוהל חרדה", והעביר ביקורת חריפה על פעילות משרד הביטחון, המשטרה וצה"ל.
הביטוח הלאומי הכיר במרוכז בכ-54,700 נפגעי פעולות איבה
המוסד לביטוח לאומי הוא הגוף המופקד על הטיפול בנפגעי פעולות איבה. על פי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, כדי לקבל פיצויים וסעדים מהמדינה, אזרח שנפגע בפיגוע או אירוע איבה צריך להגיש לביטוח הלאומי תביעה להכרה. לצורך ההכרה, יש להראות כי מתקיים קשר סיבתי ממשי וישיר בין הפגיעה הנטענת לבין פעולת איבה מסוימת, וכי הנפגע היה נוכח באירוע. התביעות להכרה מועברות מהביטוח הלאומי לרשות המאשרת במשרד הביטחון.
הרשות המאשרת רשאית לפנות לגורמי ביטחון (המשטרה, צה"ל או גורמים אחרים) כדי לקבל את הערכתם והתייחסותם לאירוע, ובהתאם קובעת אם האירוע המדובר הוא פעולת איבה, ואם הפגיעה שנגרמה כתוצאה מכך עונה להגדרת פגיעת איבה. אישור הרשות היא תנאי להמשך הטיפול של הביטוח הלאומי בנפגע וכן לקבלת הפיצויים.
כצפוי, ביחס להיקף הפגיעה העצום ב-7 באוקטובר, הגיעו לפתחה של הרשות המאשרת תביעות רבות. מאז הטבח ועד מרץ 2024, הרשות אישרה כ-61 אלף תביעות להכרה כנפגעי פעולות איבה. לצורך השוואה, לפני פרוץ המלחמה הרשות אישרה בממוצע כ-450 תביעות בשנה.
על מנת שהנפגעים יטופלו באופן המהיר ביותר, הרשות המאשרת החליטה ביחד עם הביטוח הלאומי, להכיר באופן כולל ומרוכז בכ-54,700 נפגעי פעולות איבה ששהו באזורים וביישובים בטווח של 7-0 קילומטרים מרצועת עזה שאליהם חדרו מחבלים או שהייתה בהם לחימה, וכן במשתתפי המסיבות שאירעו באותו היום באזור הגבול. לכל מי שהוכר נקבעה פגיעה נפשית זמנית, מבלי שנדרש להגיש תביעה או לקבל הכרה באופן פרטני.
המשטרה וצה"ל לא השיבו לפניות הביטוח הלאומי
מהביקורת עולה שהמשטרה וצה"ל לא השיבו לפניות הביטוח הלאומי והרשות המאשרת בנוגע להכרה המרוכזת בנפגעים, שמטרתה קבלת מידע נדרש לגיבוש תמונת מצב מדויקת לגבי המקומות והתושבים שייכללו בה, ובפרט לגבי שדרות ואופקים. כתוצאה מכך, הרשות גיבשה את הרשימה בסיוע הביטוח הלאומי בלבד, על אףשאינו הגורם שבידיו ידע על המקומות שבהם התקיימו אירועי הטרור והלחימה.
כתוצאה מכך הרשות המאשרת לא הכירה בכל התושבים ששהו באזורים שבהם הייתה לחימה או חדירת מחבלים, ובפרט בעיר אופקים, בה הוכרו במסגרת ההכרה המרוכזת רק תושבי כמה רחובות בשכונת מישור הגפן. לטענת עיריית אופקים, שבה נרצחו 53 בני אדם, יש להכיר בכל רחובות העיר כאזור לחימה ובכל תושביה כנפגעי פעולות איבה. במאי 2024 עיריית אופקים הגישה עתירה לבג"ץ בנושא זה.
שאלת האחריות נתונה בוויכוח
המבקר מעלה שאלה לגבי חיוניות הרשות המאשרת, ומציין כי לעיתים אין לה יתרון יחסי או מידע עצמאי על פגיעות איבה כפי שאירע בסיטואציה הנוכחית. עמדתה של הרשות המאשרת במשרד הביטחון היא שיש לפעול להעביר את סמכויותיה לביטוח הלאומי על סמך שנים רבות של טיפול בתביעות דומות, אך עמדתו של הביטוח הלאומי גורסת כי אין טעם להעברתן.
המדינה לא מוכנה להיקפי הפגיעה
לפי המבקר, כמעט כל התביעות (95%), שהן 992 תביעות שהוגשו לביטוח הלאומי לאחר אירועי הטרור באוקטובר, הן בגין פגיעה נפשית. שיעור הגדול יותר מפי שלושה משיעור התביעות מסוג זה שהוגשו לפני 7 באוקטובר, שבממוצע עמד על פחות משליש מסך התביעות בשנה. בנוסף, עד אירועי הטבח, קרוב למחצית (45%) מדרגות הנכות שקבעו הוועדות הרפואיות היו בין 10% ל-19%, דרגות שמזכות במענק חד פעמי בלבד, ולא בקצבה חודשית. מפרוץ המלחמה, 84% מתוך בקשות ההכרה הן מעל 20%, כלומר נפגעים הזכאים למענק חודשי במשך כל החיים.
נכון למועד סיום הביקורת (24.3.25), כ-61 אלף נפגעי פעולות איבה, הוכרו בביטוח הלאומי. אולם, לפי אומדן של הביטוח הלאומי לתקציב לשנת 2024, תוספת התגמולים שנדרשה עבור נפגעי פעולות איבה לשנת 2024 היא של כ-2.5 מיליארד שקלים, שישולמו לכ-20 אלף נפגעים שלהם תיקבע דרגת נכות פיזית או נפשית של 50% ויותר, קרוב לפי חמישה מסך התגמולים ששולמו ב-2022, 525 מיליון שקל. אולם, בתקציב 2024 תוספת התגמולים השנתית הקבועה לתקציב המדינה עמדה רק על 520 מיליון שקל. זאת, כיוון שאגף התקציבים במשרד האוצר סבר שרק 6,700 בני אדם יוכרו בדרגת נכות 20% ומעלה (המזכה בקצבה חודשית לכל החיים), שליש מהערכת הביטוח הלאומי, ופחות מעשירית מהמוכרים בשנה זו בפועל.
ביולי 2024, לאחר סיום הביקורת, אגף התקציבים עדכן את האומדן לתוספת התגמולים השנתית הקבועה לתקציב המדינה, לאומדן המזערי של כ-900 מיליון שקלים ואומדן מרבי של 1.623 מיליארד שקלים. ואולם, מדובר עדיין על סכום נמוך.
מהביקורת עולה כי הביטוח הלאומי לא אמד את המשמעות התקציבית ארוכת הטווח של היקף התגמולים, הצפוי להיות מושת על קופת המדינה. מדובר בהיקף שצוות הביקורת העריך ב-1.7 מיליארד שקלים מדי שנה, ושלא כולל את המשך התשלומים לאלה שכבר הוכרו לפני 7 באוקטובר – להם משולמים כאמור 525 מיליון שקלים בשנה, ו-135 מיליון שקלים נוספים בשנה, המשולמים למשפחות השכולות.
אין התאמות חקיקתיות למתן סיוע לנפגעים במעגל השני
הדין הקיים, ובעיקרו חוק התגמולים, מסדיר את זכויותיהם של מי שנכחו באירועי האיבה ונפגעו ממנו בלבד, אך אינו נותן מענה לנפגעי המעגל השני. למשל, משפחות נפגעים שנפצעו או נפגעו נפשית אך לא נרצחו או נחטפו, או קרובי נפגעים ואזרחים מתנדבים שהגיעו לזירות לאחר האירועים, ונחשפו לזוועות. לכן, למרות שפגיעתם הנפשית קשורה קשר סיבתי לאירועי 7 באוקטובר, על פי הדין הקיים הם אינם יכולים להיות מוכרים כנפגעי פעולות איבה ולקבל במסגרת זו מעטפת טיפולית ושיקומית, ליווי או סיוע כספי.
המבקר מציין כי הצורך להסדיר מענה חוקי לנפגעי המעגל השני נידון כבר החל מדצמבר 2023, חודשיים לאחר האירועים, בין הגופים המטפלים בנפגעי פעולות איבה, ביניהם הביטוח הלאומי, הרשות המאשרת, הסיוע המשפטי במשרד המשפטים המייצג בני משפחות של נפגעים וגופים נוספים. הנושא נדון רבות בוועדות הכנסת בשנה האחרונה, ואף הועלה בפני משרדי הבריאות, הרווחה והאוצר, אך נכון להיום עדיין לא הוסדר בחוק מתן סיוע למעגל השני שנפגע.
לצד זאת, באפריל 2024 שר האוצר בצלאל סמוטריץ' הקים ועדה ציבורית למען גיבוש מענה ייחודי לנפגעי הטבח באוקטובר, שלא מוכרים כנפגעי איבה, המתבסס בעיקרו על מתן מענק כספי חד פעמי במסגרת תקציבית של כמיליארד שקלים. הוועדה הגישה ביולי 2024 את המלצותיה, אשר כללו אפיון קבוצות של נפגעים הזכאים למענה של סיוע כספי חד-פעמי של כ-7,00 עד כ-30 אלף שקלים, נוסף על טיפולים נפשיים ושירותי שיקום לטווח קצר. משפחות הנפגעים טענו כי מדובר במענה מביך. הממשלה אישרה את המלצות הוועדה לאחר שהוחלט להוסיף לאותה המסגרת התקציבית גם את כל תושבי אופקים ושדרות שלא קיבלו מענה דרך חוק התגמולים.
עוד עלה בביקורת, כי במשך שנים לא נקבעה הגבלה לשכר הטרחה שרשאים לגבות מייצגים, ביניהם עורכי דין, חברות למיצוי זכויות, יועצי מס או רואי חשבון, בייצוג נפגעי פעולות איבה למימוש זכויותיהם לפי חוק התגמולים, ולא הוסדר אופן גבייתו. זאת, למרות שלפי החוק ישנם נושאים לגביהם הוסדרה הגבלה כזו. לדוגמה, בכל הקשור לזכויות ניצולי שואה. כתוצאה מכך, נפגעים רבים מ-7 באוקטובר נמצאו במצב שהם נאלצים לשלם סכומים בגובה עשרות אלפי שקלים למיצוי זכויותיהם.
המלצת המבקר מתוך הממצאים שהעלה בדו"ח, כי יש לקבל החלטה בנוגע לרשות המאשרת, וכן שמשרדי האוצר, הביטוח הלאומי ומשרד הבריאות ייערכו לטפל בנפגעי 7 באוקטובר, הן מבחינה כלכלית והן מבחינת מתן מענה טיפולי, בדגש על סיוע נפשי. בנוסף, המבקר המליץ שמשרד האוצר, כגורם האמון על תקציב המדינה והביטוח הלאומי, בתור המוסד האחראי לתהליך ההכרה בנפגעי פעולות איבה ושיקומם, ייערכו להשפעות הכלכליות של תוספת ההוצאה על קופת המדינה בטווח של עשרות שנים.
"היות שהוועדה הציבורית לא התייחסה בהמלצותיה להיקף הצפוי של הנפגעים, ולנוכח ממצאי סקר מבקר המדינה, ולחשש כי מספר נפגעי הנפש ילך ויגדל עם השנים, והסיוע שתידרש המדינה לספק להם יידרש להתרחב בהתאמה בטווח הבינוני ובטווח הארוך – מומלץ כי משרד האוצר, משרד הבריאות והביטוח הלאומי ישקלו להקים מינהלת שיקום שתיתן לנפגעי הנפש מאירועי אוקטובר מעטפת סיוע שלמה ומלאה".
כמו כן, היות שהמלצות הוועדה נגעו רק לנפגעי אירועי 7 באוקטובר, המבקר המליץ כי הגופים הרלוונטיים: משרד האוצר, משרד המשפטים והביטוח הלאומי, יבחנו את הצורך בגיבוש מדיניות מעודכנת בנוגע לתחולת חוק התגמולים על נפגעים, שכיום אינם נכללים תחת הגדרת "נפגעי פעולות איבה" בחוק התגמולים, ויבחנו את הצורך בשינויי חקיקה אשר יאפשרו מתן מענה הולם לנפגעי פעולות איבה באירועים מורכבים בעתיד.
תגובת משרד הביטחון: "מאז 7 באוקטובר ועד היום נבחנו והוכרו על ידי הרשות המאשרת במשרד הביטחון כ-80,000 בקשות להכרה כנפגעי פעולות איבה. מדובר במספר חסר תקדים שנובע מחריגות והיקף האירועים, ומושקעים בטיפול בו מאמצים רבים במטרה להצליח ולספק מענה מקצועי לכמות הפונים הגדולה.
לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה ופסיקת בג"ץ, נדרשת נוכחות פיזית באירוע כדי להכיר בנפגע. אירועי השבעה באוקטובר גרמו למצוקה נפשית קשה גם עבור אלו שנחשפו אליהם מרחוק, אך הדין הקיים אינו מאפשר הכרה במקרים אלו.
חשוב לציין, כי הוקמה ועדה ממשלתית ייחודית שמטרתה לתת מענה מקיף לכלל נפגעי אירועי השבעה באוקטובר. המלצות הוועדה, שאושרו לאחרונה בממשלה, כוללות הקצאת כמיליארד שקלים לטובת מענקים וסלי שיקום למשפחות השכולות, משפחות החטופים ונפגעי האירועים מרחוק".
