במסגרת דיוני התחקירים במחדל ההגנה על בסיס נחל עוז, התפרסמה השבוע התבטאות של הרמטכ״ל היוצא הרצי הלוי לפיה צה״ל דן בשינוי מקומו של בסיס נחל עוז, או לכל הפחות בהפיכתו למחנה שאינו ״מחנה פתוח״ כלשונו. העניין נדון, אך צה״ל נסוג מכך בשל שיקולים תקציביים. האנקדוטה הצרה הזו היא חלק מתוך מכלול רחב הרבה יותר.

לא רבים יודעים זאת אבל עד 1985, במשך כמעט 4 עשורים, התקיימה בין הירדן לים מדינה המכונה מדינת ישראל. מדינה זו הובילה פרוייקטים אדירים, העלתה כמיליון יהודים מרחבי התפוצות, הקימה מוסדות חברתיים, ביטחוניים ומדיניים, ונתפסה כהצלחה מסחררת. עם זאת, גם כפועל יוצא משתי מלחמות כושלות, המדינה הזו פשטה את הרגל במובן הכלכלי בראשית שנות ה-80, ומונה לה כונס נכסים. לכונס הנכסים הזה קוראים אגף התקציבים במשרד האוצר.

במסגרת ׳תוכנית הייצוב׳, בה זכה האגף למעמדו המוביל בממשלה, הוקמה מדינת ישראל מחדש, אך הובלתה ניתנה לאגף התקציבים אשר פיקח מקרוב על כלל הוצאות הגופים בממשלה ופעל להטמיע חשיבה פיסקלית קרה בכל זרועות המדינה. גופים הפסדיים הופרטו לשוק החופשי או נסגרו, תקציבים הוסדרו, יעדי הגירעון הוגדרו ומדינת ישראל השנייה, עם מטבע השקל החדש, הונחה על מסילה חדשה.

המשרדים החלשים נכנעו מהר למרותו של המשרד, אבל למרות שהם היו האחראים המרכזיים בפשיטת הרגל, דווקא משרד הביטחון וגופי הביטחון האחרים הוכרעו אחרונים. בתחילה התבקשו משרד הביטחון וצה״ל להציג איום ייחוס, כלומר להסביר למול איזה אתגר הם נערכים וכיצד התקציב ישמש לכך; כדי לעשות כן הוגדרה סוף סוף תפיסת ביטחון (למעשה התפיסה המפורסמת של ההכרעה-הרתעה-התרעה הפכה לנוסחה פורמלית רק בשנות ה-80). בנוסף התקציב הסודי סודי של צה״ל, הלא הוא הכסף השמור בביטוח הלאומי לתשלומי המילואים, סונף לתקציב הביטחון וצה״ל התחיל לחשב את עלויות המילואים.

ישיבת ממשלה מיוחדת לאישור תכנית הייצוב במשרד ראש הממשלה בירושלים. משמאל לימין, ראש הממשלה שמעון פרס, השרים גד יעקובי ומשה שחל, היועץ נויבך, ח"כ עוזי ברעם, פרופ' ברונו, וראשי ההסתדרות חיים הברפלד וישראל קיסר. 30.06.1985 (צילום: הרמן חנניה/ לע"מ).

אבל השינוי הגדול החל רק בשנות ה-2000. נתניהו בשבתו כשר אוצר יצא למלחמה בגירעון. הוא קיצץ בקצבאות מכאן, וכופף את ידי מערכת הביטחון מכאן. זהו הרגע הראשון שבו צה״ל מתחיל לסגור טייסות ואוגדות בסיטונאות. התהליכים שהוא הנהיג הולידו לימים את ועדת ברודט (2007). במאמר בעיתון דה-מרקר על הדוח נכתב: ״צה"ל יצטרך לעבור מהפך ניהולי, ובו יהיה עליו ללמוד להעניק משמעות כלכלית לפעולותיו, וכמו כן ייאלץ להתייעל בהיקף של 30 מיליארד שקל, לפחות, בתקציבו בעשור הקרוב.״. בנוסף, פרויקט ההתייעלות של מקינזי יצא לדרך (2012) ולאחריו דו״ח ועדת לוקר (״הוועדה לבחינת תקציב הביטחון״, 2015), ותר״ש גדעון בצה״ל שבעיקרו צמצום כח האדם בקבע.

מתוך הדוחק התקציבי, ולאור השאיפות המגלומניות של תפיסת הניצחון שביקש להנהיג, משכן הרמטכ"ל לשעבר אביב כוכבי את מרבית התקציב הנותר לצרכי חדשנות. המחסנים, כולל מחסני החירום שרוקנו לטובת המלחמה באוקראינה, נותרו ריקים לגמרי. יחידות המילואים כמעט ולא התאמנו (תפיסת הניצחון המליצה לצמצם דרמטית את צבא המילואים שאחת ממגרעותיו היא שהוא ״מספק מטרות לאויב״).

לצד הצמצום הדרמטי, מערכת הביטחון מצאה לעצמה פרויקט עתיר משאבים שבו מותר להשקיע ככל יכולתנו: פרויקט הגדרות. מדינת ישראל השקיעה בעשורים אלו למעלה מעשרים מיליארד שקלים בבניית גדרות בכל גבולות המדינה. סדר העדיפויות הזה מבהיר מה חשבנו על הביטחון – מלחמות אאוט, בט״ש אין. קל לשכנע מה ההחזר על ההשקעה בבניין הגדר, קשה מאוד להסביר כיצד שמירה על אוגדות מבצעיות עושה את זה. בהיעדר איום קיומי הגדר יכולה לסכל אינספור איומים קטנים.

ההכרעה אינה נוגעת להכרח של צה״ל להפוך יעיל יותר בשימוש שלו במשאבי הציבור. הכרח כזה היה קיים בפעילות צה״ל מאז יומו הראשון. המסמך המפורסם של בן גוריון מ-1953 על תפיסת הביטחון עוסק כמעט כולו בשאלת המשאבים והמתח בין בניית המדינה וכלכלתה, וחיזוק הצבא. המודל של בן גוריון עבד מעולה עד שקרס החל מסוף שנות ה-60. למעשה, לא קם מודל חדש במקומו. הכרעת צה״ל האמורה היא ההפיכה של המרכיב הכלכלי למושך הלאומי המרכזי ולביטחון למאפשר שלו. מערכת האיזונים של בן גוריון הופרה.

הכרעת צה״ל על ידי אגף התקציבים מתבטאת באופן שבו שיקולים כלכליים הפכו לשיקול המרכזי, לעתים היחיד, בקבלת ההחלטות של הדרג הבכיר. הפער כאן הוא בין שתי תפיסות עולם מנוגדות מיסודן: המקצוע הצבאי מחייב גמישות, יתירות, אימון והיערכות למול משהו שאולי יקרה ועדיף שלא יקרה (מלחמה); החשיבה הכלכלית לעומת זאת מחייבת דיוק ויעילות, חתירה לשורת רווח.

בדוגמה שפתחנו איתה יש מיקרוקוסמוס של תבוסת המקצוע הצבאי בפני החשיבה הכלכלית. הצבא כנראה הציף את הבעייתיות של החזקת מחנה צבאי שאינו מוצב מגננתי בסמיכות גדולה כל כך לגבול. נדונה גם חוסר התוחלת של החזקת מפקדת האוגדה בסמיכות גדולה כל כך לעזה והעובדה שלא נכון להציב יחד את מפקדות האוגדה וחטיבותיה. אבל מרגע שהצבא הפנים, כמו שביקשה ועדת ברודט, את המשמעות הכלכלית להחלטותיו, למעשה המקצוע הצבאי ניגף. ההשלכות של כך היו חייבות להגיע במוקדם או במאוחר.

ככלות הכול, נראה שהאקדח ששר האוצר הציב על השולחן במערכה הראשונה ב-2003 ירה עשרים שנים מאוחר יותר. באותה העת איש כבר לא זכר שהונח שם קודם.

__________________________

יותם הכהן הוא המייסד והמנכ"ל של חברת דואלוג, חברה לייעוץ אסטרטגי.