התקציב השנתי לטיפול באלימות במשפחה עומד על 60% מהנדרש, ולא הוגדל בשל מלחמת חרבות ברזל – כך קובע דו"ח חריף של מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, בנושא טיפול המדינה והרשויות המקומיות בתופעה. "אסור לעמוד מנגד למול תופעת האלימות בין בני זוג", אמר המבקר אנגלמן עם פרסום הדו"ח, "146 אלף חוו אלימות חמורה מצד בני זוגם לפי סקר שנעשה במהלך מלחמת חרבות ברזל. שליש מכל הנשים שנרצחו בין השנים 2022 – 2024 נרצחו בידי בני זוגן. אלו נתונים שמחייבים את ממשלת ישראל לפעול ביתר שאת לתיקון הליקויים".

הדו"ח חושף שורה של כשלים, כשבע שנים אחרי שהממשלה אישרה את התכנית הלאומית למניעת אלימות במשפחה, בהם תקצוב חסר, היעדר הגדרה אחידה, מיעוט השקעה במניעת התופעה לעומת טיפול בשלבים החמורים, ומיעוט גברים בתכניות טיפוליות ושיקומיות לאחר מאסר.

הקמת מערך לאומי לטיפול באלימות לא הושלמה במשך 7 שנים

לפי המבקר, בדצמבר 2024, בחלוף כשבע שנים מאז אומצו בהחלטת ממשלה המלצותיה של ועדת המנכ"לים בנושא, לא הושלם יישום המלצתה בדבר הקמתו של מערך לאומי להתמודדות עם תופעת האלימות במשפחה במתכונתו המלאה. לא הוקם המערך ברמה המחוזית והיישובית על פי המתווה האמור בהמלצותיה של ועדת המנכ"לים.

יתרה מזו, עבודתה של הוועדה הבין-משרדית הקבועה, בראשות משרד הרווחה, שהחלה לפעול עוד קודם להמלצותיה של ועדת המנכ"לים, וכן עבודת מְנהלת המערך הלאומי, לא הותאמו לכפיפות ההייררכית, לתחומי האחריות ולסמכויות האמורים בהמלצותיה של ועדת המנכ"לים. הוועדה הקבועה לא קבעה תוכניות עבודה מקושרות תקציב לשנים 2023 ו-2024, ומכאן שלא דנה ביישום התוכניות הללו. היא גם אינה מאגמת באופן שוטף ושיטתי נתונים על אופן הקצאת התקציב הייעודי העומד לרשותה ועל אופן ניצולו. לדברי המבקר, "במצב דברים זה אין באפשרותה להידרש לחסמים אפשריים בניצול התקציב – דבר ההכרחי להבטחת ניצול מיטבי שלו".

בישראל אין הגדרה לתופעת האלימות בין בני זוג

הביקורת הקודמת העלתה כי ההגדרה לתופעת האלימות במשפחה, ובכלל זה האלימות במערכת היחסים הזוגית, שעליה המליצה בשנת 2016 ועדת רוזנבאום (ועדה שמונתה ב-2014 על ידי שרי הבריאות והרווחה דאז), או הגדרה אחידה אחרת, לא עוגנה בחקיקה או בהוראות רגולטוריות אחרות. כן נמצא כי ישראל לא חתמה על אמנת איסטנבול, ומשכך גם לא אשררה אותה. המבקר קובע שהליקוי לא תוקן: במועד סיום הביקורת, בדצמבר 2024, לא עוגנה הגדרה באופן רשמי בהוראות החוק המתוות את הבסיס החוקי והמקצועי להתמודדות עם התופעה או בהוראות רגולטוריות אחרות, ובהן הוראות תקנון העבודה סוציאלית. נוסף על כך, הצעות החוק להכללת האלימות הכלכלית בגדרו של החוק למניעת אלימות במשפחה לא הבשילו לכדי חקיקה מחייבת.

המבקר אנגלמן קובע כי "היעדר עיגון של הגדרה אחידה לתופעת האלימות במשפחה, בהוראות הדין או בהוראות רגולטוריות אחרות, מקשה לנטר את התופעה ולאמוד את ממדיה, והוא גם עלול להוביל לחוסר אחידות ביישום המדיניות הממשלתית בנושא ולפערים בהיקף ובאופי של המענים הניתנים ובמידת התאמתם לכלל מאפייני התופעה".

מנגנון להעברת מידע על בני זוג מסוכנים מגורמי הטיפול למערכות האכיפה תקוע כמעט 30 שנה

הביקורת הקודמת העלתה כי המלצותיהן של הוועדות הבין-משרדיות מהשנים 1998 (ועדת בן-שלום) ו-2016 (ועדת רוזנבאום) בנוגע להסדרת העברת המידע בין גורמי הטיפול לגורמי אכיפת החוק לא יושמו, וכי לא הושלמו תיקוני החקיקה הנדרשים לשם כך. אך למרות ההסכמה הרחבה על הצורך בהסדרה חוקית של העברת המידע בין גורמי הטיפול לגורמי אכיפת החוק, הן בהוראות הדין והן בהוראות רגולטוריות אחרות, החסמים החוקיים בעניין זה נותרו בעינם. זאת ועוד, לא ניתנה הדעת לחיוניות בהסדרה חוקית של העברת המידע בין גורמי הטיפול לגורמי אכיפת החוק בעיתות משבר וחירום – חיוניות שגברה במהלך מלחמת חרבות ברזל – שאז הנגישות למידע ולנתונים עדכניים עשויה להיות מורכבת יותר בשל עומס העבודה הרב ושיבושים אפשריים בתשתיות תקשורת ומחשוב וכן על רקע נסיבות של פינוי נרחב של אוכלוסייה.

עוד עולה שנכון לדצמבר 2024, הוועדה הבין-משרדית הקבועה, בראשות משרד הרווחה, טרם השלימה את הקמתה של מערכת ממוחשבת מרכזית לריכוז המידע בתחום האלימות במשפחה, כהמלצתה של ועדת המנכ"לים שהתכנסה ב-2018. המבקר, מזהיר כי "במצב דברים זה, נתונים החיוניים לגיבושה של מדיניות מתואמת ולהערכתה לאורך זמן עלולים שלא לעמוד בעת הצורך לרשות מקבלי ההחלטות"

התקציב השנתי – רק 60% מהנדרש, לא התווסף תקציב לצרכים שעלו במלחמה

המבקר הצביע על מחסור בתקציבים להתמודדות עם האלימות במשפחה. לפי הדו"ח, בביקורת הקודמת הועלה כי בשנים 2020-2017 הוקצו במצטבר כ-128 מיליוני ש"ח בלבד לטובת יישום המלצותיה של ועדת המנכ"לים (כ-43% מהעלות המוערכת ליישום ההמלצות במהלך השנים האמורות – כ-300 מיליון ש"ח). לפי הדו"ח, הליקוי תוקן במידה חלקית: נכון לדצמבר 2024, סך התקציב הייעודי המצטבר שהועמד לרשות הוועדה הבין-משרדית הקבועה החל משנת 2017, משניתנו לראשונה המלצותיה של ועדת המנכ"לים, עמד על כ-700 מיליון ש"ח, וכ-75% ממנו הועבר לאחר הביקורת הקודמת (כ-520 מתוך כ-700 מיליון ש"ח).

עם זאת, התקציב השנתי הייעודי והקבוע שעוגן בבסיס התקציב עמד על כ-60% בלבד מהתקציב השנתי שעליו המליצה ועדת המנכ"לים (כ-155 מתוך כ-250 מיליון ש"ח). המבקר מציין כי במהלך מלחמת חרבות ברזל לא הועמד לרשות הוועדה הבין-משרדית תקציב ייעודי נוסף לטובת התאמת המענים בתחום האלימות במשפחה על רקע השפעותיה של המלחמה.

במבקר בדקו גם את אופן ניהול התקציב הייעודי העומד לרשות הוועדה הבין-משרדית הקבועה, נושא שלא נבדק בביקורת הקודמת. מתברר שהתקציב הייעודי אינו מנוהל במסגרת תקנה תקציבית נפרדת ("צבועה") או מרכז קרנות ייעודי וגם אינו משויך ל"משימת-על". המבקר קובע שעקב כך "קיים קושי של ממש לנהל מעקב ובקרה פנימיים או חיצוניים אחר אופן הקצאת התקציב לגופים ממשלתיים אחרים, לרשויות המקומיות או לגופים אחרים, ומכאן שקיים קושי לעקוב באופן סדור ושיטתי אחר ניצול התקציב בידי הגופים הללו".

השפעות המלחמה לא נבדקו

נכון לדצמבר 2024, בהיעדרה של הסדרה חוקית מספקת של העברת המידע בין גורמי הטיפול לגורמי אכיפת החוק ובהיעדרה של מערכת ממוחשבת מרכזית לניהול הנתונים על תופעת האלימות במשפחה, לא היו בידי משרד הרווחה נתונים עדכניים ומלאים על מספרם של מקבלי השירות בפועל בתחום האלימות במשפחה, וכן לא היה באפשרותו לאמוד במדויק את השפעותיה הישירות והעקיפות של מלחמת חרבות ברזל על ההיקף המדווח של תופעת האלימות במשפחה בכלל ובתוך מערכת היחסים הזוגית בפרט.

מהביקורת עולה כי משרד הרווחה החזיק בנתונים חלקיים גם בנוגע למספר הפונים לממונה על הערכת מסוכנות, בהיעדרה של מערכת ממוחשבת ייעודית לטובת ניהול הפניות והטיפול בהן. עוד נמצא, כי אף שהיו בידי משרד הרווחה נתונים המצביעים על כך שקיים תת-דיווח משמעותי בקרב נפגעי האלימות במשפחה וכי רבים מהם נמנעים מלפנות לקבלת סיוע, משרד הרווחה לא קיים חשיבה מחודשת במטרה לתכנן את הקצאת משאבי הטיפול והתקציבים ולמצותם באופן מיטבי. זאת בפרט לנוכח התפוסה החלקית במקלטים ומנגנון התשלום, שחייב אותו להמשיך ולממן את הפעלתם של המקלטים גם בנסיבות אלו. משרד הרווחה לא הנחה אפוא את הרשויות המקומיות לקיים חשיבה כאמור ולבחון אם אופן הקצאת המשאבים הטיפוליים והכספיים הוא המיטבי בזיקה לשינויים בהיקף התופעה המדווחת ובמאפייניה.

אין השקעה במניעה ראשונית

אחד ההיבטים שנבדקו בדו"ח הוא אופן הטיפול והיקפי התקציב שהושקעו במניעת אלימות במשפחה לפני התרחשותה או בשלבים מוקדמים, לעומת המניעה בשלבים מאוחרים הדורשים התערבות מיידית. בשיח המקצועי מגדירים מניעה ראשונית כפעולות שנועדו למניעה מראש, כמו הסברה והעלאת מודעות; מניעה שניונית מוגדרת כפעולות הננקטות לזיהוי ואיתור של מצבי אלימות בשלבים מוקדמים וטיפול בהם; ומניעה שלישונית מוגדרת כפעולות הננקטות בשלביה המאוחרים של התופעה, בנסיבות בהן נשקפת סכנה לנפגעי האלימות ונדרשת התערבות מיידית.

הביקורת הקודמת העלתה כי משרד הרווחה, משרד החינוך והרשות לביטחון קהילתי אינם פועלים לפי מדיניות אחודה ומתואמת בתחום המניעה הראשונית. עוד עולה שההוצאה הממשלתית המוערכת על פעולות בתחום המניעה הראשונית הייתה בהיקף מזערי מול ההוצאה הממשלתית המוערכת על פעולות בתחום המניעה השלישונית – כ-1.4%, שהם כ-2.9 מיליוני שקלים מול כ-212.5 מיליוני שקלים.

לפי המבקר, הליקוי הזה תוקן במידה מועטה בלבד. אף שתוכניות קיימות הורחבו מאז הביקורת הקודמת, משרדי הרווחה, החינוך והבריאות, המשרד לביטחון לאומי והרשות לביטחון קהילתי לא קבעו מדיניות מקיפה ומתואמת בתחום המניעה הראשונית. נוסף על כך, שיעורה של ההוצאה הממשלתית המוערכת על פעולות בתחום המניעה הראשונית מול ההוצאה הממשלתית המוערכת על פעולות בתחום המניעה השלישונית נותר מזערי (3.6%, כ-8.5 מיליוני ש"ח מול כ-233.5 מיליוני ש"ח).

עוד עולה שנכון לדצמבר 2024, הצעה לתיקון חקיקה שנועדה לרתום מעסיקים מסוימים לטובת ההתמודדות עם תופעת האלימות במשפחה טרם הבשילה לכדי חקיקה מחייבת. גם לא ננקטו פעולות אחרות בעניין זה מצד הוועדה הבין-משרדית הקבועה שבהובלת משרד הרווחה.

ממצא נוסף בדו"ח העלה שבשנת 2021 קרוב לחמישית (כ-18%) ממקרי האלימות במשפחה שאותרו במערכת הבריאות היו בעקבות פנייה מוצהרת על רקע תסמינים נפשיים, לרבות ניסיונות אובדניים והתמכרות (1,630 מתוך 8,814). עם זאת, משרד הבריאות אינו מקצה תקציב ייעודי לטובת העסקת רכזי אלימות במשפחה בבתי החולים הפסיכיאטריים ובמערך בריאות הנפש בקהילה, ונכון למועד סיום הביקורת הנוכחית, בדצמבר 2024, רכזים כאלו הועסקו רק בשני בתי חולים פסיכיאטריים.

גברים אלימים ללא טיפול: שיעור הגברים המטופלים במרכזים למניעת אלימות ירד מ-27% ל-23%

הביקורת הקודמת העלתה כי מבין כלל המטופלים הבוגרים (גברים ונשים גם יחד) במרכזים לטיפול ומניעת אלימות במשפחה, שיעורם של הגברים היה כ-27% בלבד, וכי שיעור זה היה נמוך יותר בקרב המטופלים הגברים בחברה הלא-יהודית (כ-19%). לפי המבקר, הליקוי תוקן במידה מועטה. אף שחלה עלייה במספרם המוחלט של המטופלים הגברים בשנים 2019 ו-2023 (מ-2,458 ל-2,881), הגידול במספרם היה בשיעור נמוך יותר מהגידול במספרן המוחלט של המטופלות. לכן שיעור המטופלים הגברים ירד בשנים הללו (מ-27% ל-23%, בהתאמה), ואילו שיעור זה בקרב המטופלים הגברים בחברה הלא-יהודית נותר ללא שינוי (19%).

התקציבים לטיפול באלימות בקרב יוצאי ברה"מ ואתיופיה לא הגיעו לרשויות החלשות

בבדיקת מצב הטיפול במרכזים לטיפול ומניעת אלימות במשפחה ביוצאי ברית המועצות וביוצאי אתיופיה, המבקר מציין שהביקורת הקודמת העלתה כי לא הייתה בהכרח הלימה בין היקף התקנים הייעודיים שהוקצו במסגרת התוכנית הייעודית למטופלים יוצאי ברית המועצות ויוצאי אתיופיה (תוכנית "גשרים") לבין צורכיהן בפועל של הרשויות המקומיות, והרוב הגדול של הרשויות המקומיות שבהן הופעלה התוכנית השתייכו למדד חברתי-כלכלי בינוני או גבוה (25 מתוך 28 רשויות מקומיות).

לפי המבקר, הליקוי תוקן במידה מועטה. בשנים 2022 – 2024 חל שינוי מסוים בהרכב הרשויות המקומיות שנכללו בתוכנית, והתקציב שהוקצה לטובת הפעלת התוכנית בשנים הללו נותר ללא שינוי. יתרה מזו, אף כי התקציב לא נוצל במלואו על ידי הרשויות המקומיות שנכללו בתוכנית, ועל אף החשיבות בבחינת החסמים העומדים בפני הרשויות המקומיות בניצול התקציב, משרד העלייה ומשרד הרווחה לא קיימו באופן סדיר דיונים משותפים בנוגע למתכונת הפעלת התוכנית ולא בחנו את מידת ההתאמה לצורכיהן של הרשויות המקומיות מבחינת שיעור העולים המתגוררים בתחומן. כך גם משרד העלייה ומשרד הרווחה לא בחנו את ניצול התקציב הייעודי על ידי הרשויות המקומיות שנכללות בתוכנית או את העברת התקציב לרשויות מקומיות אחרות, שאינן נכללות בתוכנית וייתכן שלא עמדו בקריטריונים שלשמם הוקצה התקציב הייעודי במסגרת התוכנית.

סוגיה נוספות שעלתה הן מרכזים לטיפול באלימות במשפחה שאינם מונגשים לאנשים עם מוגבלויות.

בתי המשפט כמעט לא מפנים את הפוגעים לטיפול

הביקורת הקודמת העלתה כי במועד סיומה לא היו בידי הנהלת בתי המשפט נתונים על מספר צווי ההגנה שבמסגרתם הופנו גברים לטיפול, אך לפי נתוני משרד הרווחה בשנה זו, בתי המשפט הפנו 89 אנשים בלבד לטיפול במרכזים לטיפול ומניעת אלימות במשפחה. נוסף על כך הועלה כי לפי נתוני הנהלת בתי המשפט, בשנים 2015 – 2019 השתתפו כ-14% בלבד מהשופטים המכהנים (99 מתוך 725) בימי עיון בנושא אלימות במשפחה.

לפי המבקר, הליקוי תוקן במידה מועטה. במסגרת תיקון 18 לחוק למניעת אלימות במשפחה הוחלה על בית המשפט שבפניו נידונה הבקשה לצו הגנה, החובה להורות על בחינת התאמתו לטיפול של האדם שכנגדו ניתן הצו. עם זאת, ואף כי התיקון לחוק נכנס לתוקפו עוד באוגוסט 2022, נכון לדצמבר 2024, טרם הושלמה היערכותו של משרד הרווחה ליישום ההסדר, ובמועד זה אוישו כרבע בלבד מתקני כוח האדם הייעודיים החיוניים ליישום ההסדר. נוסף על כך, הועלה כי בשנים 2020 – 2024 השתתפו כ-7% בלבד מהשופטים המכהנים בימי עיון בנושא אלימות במשפחה, וכי לא התקיימו הכשרות ייעודיות לשופטים בעקבות כניסתו לתוקף של תיקון 18 לחוק.

במועד סיום ביקורת המעקב גם לא היו בידי הנהלת בתי המשפט, כאחראית לפעילותה המינהלית של הרשות השופטת, הנתונים הנוגעים ליישום תיקון 18 לחוק המצויים בתחום אחריותה. המבקר מציין כי "נתונים אלו חיוני שיועמדו לרשות משרד הרווחה ולרשות משרד המשפטים, כמי שאמון על ביצועו של החוק, על מנת לאפשר את בחינת ההשפעה העתידית של התיקון לחוק על היקף המופנים לטיפול על רקע אלימות זוגית".

בבדיקת הפנייה של נשים למקלטים ודירות מעבר, נמצא בדו"ח שלצד שביעות הרצון של המחלקות לשירותים חברתיים והמרכזים לטיפול ומניעת אלימות במשפחה מממשקי העבודה עם המקלטים, תשובות הרשויות המקומיות שנבדקו על השאלונים מצביעה על כך שנותר פתח לאי-ודאות בכל הנוגע להתאמת אישה לשהייה במקלט, ועלולות להתעורר מחלוקות במקרים של חוסר הסכמה בנושא, בפרט בנסיבות שבהן קיימת מורכבות מיוחדת או צרכים ייחודיים של האישה וילדיה (לדוגמה פערי שפה, בעיות נפשיות או מאפיינים עברייניים של בן הזוג הפוגע). מצב דברים זה עלול לייצר חוסר אחידות בהתנהלותם של המקלטים בכל הנוגע לבחינת התאמתן של נשים נפגעות אלימות וילדיהן לטיפול, ועלול למנוע מהנשים הללו מתן מענה מיידי, גם אם נשקפת להן סכנת חיים ממשית.

מעט שיקום בקהילה למורשעים בעבירות אלימות ששוחררו ממאסר

הביקורת הקודמת העלתה כי רובם הגדול של האסירים שריצו עונש מאסר בגין עבירות אלימות במשפחה משתחררים שחרור מינהלי בלי שעניינם מובא בפני ועדת השחרורים, שבסמכותה להתנות את שחרורם בהשתלבות בתוכנית שיקום בקהילה. כך גם בנוגע לאסירים שאינם משוחררים שחרור מוקדם, משלא נמצאו מתאימים לכך בשל רמת מסוכנותם הגבוהה, ועל כן משתחררים רק לאחר שריצו את מלוא תקופת מאסרם.

המבקר קובע שהליקוי לא תוקן – שיעורם של האסירים שריצו מאסר בגין עבירות אלימות במשפחה והשתלבו בתוכניות שיקום בקהילה, בפיקוח או שלא בפיקוח, נותר נמוך (פחות מכ-10% מכלל האסירים הללו). בהיעדר תקציב ייעודי, אין בידי הרשות לשיקום האסיר כלים מספקים, הכוללים בצידם תמריצים משמעותיים, שיהיה בהם כדי לרתום ולעודד את שילובם בתוכנית שיקום בקהילה שלא בפיקוח של אסירים משוחררים, ששוחררו שחרור מינהלי או לאחר ריצוי מלוא עונשם.