דו"ח מבקר המדינה שמתפרסם היום (רביעי) חושף שורה ארוכה של מחדלים במענה לאזרחים במהלך המלחמה – מדרישות שעלו ולא נענו עוד מ-2007, ועד מה שנראה כמו כאוס מוחלט בהתנהלות משרדי הממשלה במהלך המלחמה.

שלושת האחראים המרכזיים לפי הדו"ח הם ראש הממשלה בנימין נתניהו, שר האוצר בצלאל סמוטריץ' ומנכ"ל משרד ראש הממשלה בתקופה שבחן הדו"ח, יוסי שלי. חלק מהאזרחים קיבלו מענקים כספיים, אך החשש הוא כי מדובר בבור תקציבי שנחפר שנים קדימה, ולא התכוננו אליו מראש.

בדו"ח החמור שמציג היום מבקר המדינה מתניהו אנגלמן עולה הזנחה ארוכת שנים של תחום המענה לאזרחים בחירום: מאז החלטות הממשלה מ-2007 וההוראות שנתנה לאופן היישום שלהן דבר לא התקדם, וגם מסקנות שיושמו שנים לפני פרוץ המלחמה הנוכחית לא השפיעו לטובה כלל על מיליוני האזרחים שנפגעו מהמלחמה.

המבקר מצביע על האחראי העיקרי למחדל: נתניהו, ראש ממשלה במשך 13 שנים מתוך 17 השנים שעברו מאז ההמלצות וההחלטות לתיקון.

מבקר המדינה מצביע על עשרות כשלים מסוגים שונים בניהול העורף: היערכות לקויה לפני המלחמה להעמדת גורם מוביל אחד לניהול הצד האזרחי של המלחמה; ליקויים בתפקוד משרד הביטחון בריכוז המענה לאזרחים ולגופים שתחתיו; אי-העמדה של גוף תפקודי אחד אחרי פרוץ המלחמה; פעילות מעטה של הקבינט החברתי-כלכלי, שהיה הפורום המדיני המוביל לנושא; פעילות לא אפקטיבית של פורום המנכ"לים במשרד ראש הממשלה; המל"ל לא סיפק את תמונת המצב הלאומית לאזרחים, כפי שנדרש ממנו.

17 שנים לא מונה גוף מרכזי לניהול האזרחים בחירום

ממלחמת לבנון השנייה עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל – תקופה של 17 שנים – הממשלה לא השלימה את הפעולות להסדרת הסמכויות והאחריות המתאימות לניהול המענה לעורף. הממשלה הטילה ב-2007 על שר הביטחון "אחריות-על" לעורף בכלל מצבי החירום, אבל מאז לא ניתנו לו הסמכויות להיות מנהל המאמץ האזרחי בשעת חירום, כולל היכולת לחלק הוראות לכל משרדי הממשלה, אף שבמשרדו פועלים גופים שונים העוסקים בניהול האזרחים בחירום, בהם רשות החירום הלאומית (רח"ל), ועדת משק לשעת חירום (מל"ח) עליונה ופיקוד העורף, שיכולים להיות תשתית לאותו גוף מרכז.

בשלושה דו"חות שונים של מבקר המדינה ב-2020-2015 נמתחה ביקורת על חוסר המוכנות של הממשלה לניהול העורף, אך דבר לא נעשה.

רשות החירום מתייבשת, לפיקוד העורף אין תפקיד ברור

גם בהתחשב בהגבלות שנוצרו בהיעדר גוף מתכלל, בדו"ח עולה כי בפעילות גופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון, רח"ל ופיקוד העורף, לא היה מענה  לכל הפערים שעלו מייד עם פרוץ המלחמה. הקושי של הגופים לענות על צורכי האזרחים נובע משתי סיבות עיקריות: משאבים חסרים ומחסור בגוף מתכלל שיסדיר את הסמכויות והאחריות של הגופים השונים. בעקבות כל אלה, עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל הממשלה נדרשה לעסוק במינוי גורם שיוביל ויתכלל את הפעולה האזרחית, בלי שהוכנה התשתית לפעולתו לפני המלחמה.

על הקמת רשות החירום הלאומית (רח"ל) הוחלט בדצמבר 2007, ואכן הרשות פעלה ליצירה של תשתיות ארגוניות ואחריות לטובת טיפול באזרחים בשעת חירום, אך בשנים האחרונות תקציבה קוצץ דרמטית, בכ-102 מיליון שקלים תוך חמש שנים. ב-2018 תקציבה עדיין היה יותר מ-182 מיליון שקלים בשנה, אך בשנים שלאחר מכן קוצץ בחדות, עד שב-2023 התייצב על 80 מיליון שקלים בשנה. מספר העובדים ברח"ל וגם סמכויותיה צומצמו מאוד, עד שעם פרוץ המלחמה תפקידה הוגדר מילוי משימות מטה במשרד הביטחון, והיא לא קיבלה את הסמכות לפעול כרשות לאומית או את האחריות להיות גורם מתאם בין משרדי הממשלה.

אף שפיקוד העורף הוא גוף גדול הרבה יותר, ובמלחמה גויסו לשורותיו אלפים רבים של חיילי מילואים, דו"ח המבקר מצביע על כך שתפקיד חיילי פיקוד העורף באתרי המפונים לא היה ברור, והחיל עסק בעיקר בפינוי אוכלוסייה, במיגון ובהנחיית הרשויות המקומיות, ופחות בטיפול ישיר באוכלוסייה.

רח"ל העריכה בתמונת המוכנות לשעת חירום ל-2022 כי ב-11 מתוך 15 יעדים לאומיים רמת המוכנות בתרחיש מלחמה היא בינונית, ובארבעה יעדים נוספים טובה, אך עם ציון 80 בלבד. בארבעה תחומים מרכזיים רמת המוכנות הייתה ברף התחתון של הבינונית: שירותי דת וקבורה (64), מחסה הולם (64), שירותי רפואה (68) וחופש תנועה (68). גם ביעדים שבהם נמדדה מוכנות כוללת טובה נמצאו משרדים עם ציונים נמוכים, למשל בתחום אספקת מידע לציבור – משרד התיירות (52), משרד הפנים (56), משרד הבינוי והשיכון (56) ורשות האוכלוסין (56).

לאחר פרוץ המלחמה מצא מבקר המדינה פערים גדולים במענה הממשלתי, ובהם מחסור בכוח אדם במפעלים חיוניים, מחסור במטפלים בתחום הפסיכולוגי-רגשי והיעדר נציגי משרדי ממשלה במקומות שהייה של מפונים. בכך נחשף פער בין רמת המוכנות שהוצגה לבין התפקוד בשטח, המעלה צורך לבחון מחדש את מדדי המוכנות של רח"ל.

קבינט חברתי-כלכלי שלא מילא את ייעודו

בשבועיים הראשונים של המלחמה הממשלה הורתה על הקמת הקבינט החברתי-כלכלי לניהול ההיבטים האזרחיים של המלחמה, בראשות שר האוצר בצלאל סמוטריץ'. אף שהממשלה קיבלה שורת החלטות, בהן להסמיך את הקבינט לטיפול בעורף, להקים מנגנון ריכוזי ולבסוף משל"ט אזרחי, ההחלטות לא יושמו בפועל, המנגנונים לא פעלו והמשל"ט לא הוקם. הקבינט, שהיה אמור לשמש מוקד קבלת החלטות ותיאום בין משרדי הממשלה, כמעט לא כונס, לא עסק בצרכים קריטיים של האוכלוסייה שהעלו נציגי שרים, כמו בתחומי תעסוקה ודיור, ולא קיבל החלטות מהותיות. כך נותרו ההיבטים האזרחיים של המלחמה ללא טיפול ממשי, והממשלה לא קיימה את אחריותה כלפי העורף.

במבחן התוצאה, הדרגים המקצועיים במשרד האוצר ונציבות שירות המדינה, שפעלה ללא נציב קבוע חלק מהזמן, לא נתנו מענה על הקשיים בניסיון לממש את מדיניות שר האוצר לעניין הקמת המשל"ט האזרחי ופעילות המשל"ט האזרחי בשעת מלחמה. שר האוצר מצידו לא מימש את החלטתו בנושא ולא עסק בכך מספיק.

מרכז שליטה אזרחי הוקם – ונסגר עקב מחסור בכלים למימוש האחריות

בתחילת נובמבר 2023 מונה עו"ד טל בסכס, מנכ"ל החברה למתנ"סים, למנהל מרכז השליטה האזרחי. מינויו הושלם רשמית רק ב-17 בינואר באותה שנה, עם חתימתו על הסכם העסקה, ולאחר שלושה ימים הודיע בסכס לשר האוצר כי החליט לסיים את תפקידו אחרי שראה שאין בידי המשל"ט האזרחי את הכלים הדרושים למימוש האחריות שהוטלה עליו. לפי בסכס, הוא סיים את תפקידו עקב פערים ניכרים בין תפקידיו לבין הסביבה שבה התבקש לפעול, והכלים, הסמכויות, כוח האדם והמשאבים שניתנו לו.

למשל"ט הוקצו בסך הכל חמש משרות, אך גם אותן משרד האוצר לא הצליח לאייש במשך שלושה חודשים בשל עיכובים במתן אישורים ותנאי העסקה ושכר, למרות הצורך הדחוף בהקמת המשל"ט. במשרד מבקר המדינה תולים את האחריות בממונה על השכר במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה.

במשרד האוצר כלל לא הקצו מראש תקציב לגוף כזה. במשרד מבקר המדינה טוענים כי האוצר לא איפשר כלל הקמה יעילה של המשל"ט: "העמימות בדבר היקף התקציב שיוקצה למשל"ט מעלה חשש כי התנאים המנהליים שקבע משרד האוצר לעבודת המשל"ט לא סיפקו תשתית מתאימה לפעילותו ולהשגת מטרותיו".

ראש המשל"ט הציע מגוון הצעות להתנהלות המרכז, מניהול המידע ועד להסברה, אך הצעותיו נדחו במשרד האוצר ולא הוקצו להן תקציבים. גם כשביקש להשתמש במשאבים הקיימים נדחה. משרד ראש הממשלה, בראשות המנכ"ל דאז יוסי שלי, עסק בסוגיות אזרחיות במקביל לפעילות המשל"ט ובמנותק ממנה, באופן שיצר חוסר בהירות בנוגע לסמכויות המשל"ט.

גם לאחר שבסכס התפטר מתפקידו, שר האוצר וראש הממשלה לא פעלו כדי למנות לו מחליף, והניחו למשל"ט להיסגר. במשרד מבקר המדינה מבקרים בחריפות את סמוטריץ' ישירות, ומבהירים כי אם הבין שהוא לא מצליח לממש את הסמכות שלו בהקמת משל"ט, היה צריך לחזור לממשלה ולבקש לקבל החלטה מחדש על האחריות לניהול ההיבט האזרחי במלחמה.

מנכ"ל משרד רה"מ לא מימש את אחריותו

התפקידים המוסכמים של משרד ראש הממשלה כוללים נשיאה באחריות הכוללת לעבודת הממשלה, פעולה למימוש מדיניות הממשלה והחלטותיה, עיסוק בעיתות שגרה וחירום בנושאים שהטיפול בהם חוצה משרדים ומחייב קבלת החלטות מהירות ומערכתיות. למרות זאת, מנכ"ל המשרד לא הפעיל מייד עם פרוץ המלחמה מנגנון להצפת פערים בתחומי השירותים הממשלתיים החברתיים לצורך גיבוש הצעות לסגירת הפערים.

המטה הכלכלי-חברתי במשרד ראש הממשלה הקים פורום בין-משרדי להצפת פערים בתחומי השירותים הממשלתיים החברתיים שהחל לפעול יותר מחודשיים לאחר פרוץ המלחמה. למרות ההחלטה, הקמת הפורום אפילו לא הובאה לידיעתם של מנכ"לי משרדי הממשלה.

עד אמצע דצמבר קיים הפורום 27 פגישות, אך משרד ראש הממשלה לא זימן לדיוני פורום מנכ"לים נציגים של היועצת המשפטית לממשלה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר – כלומר לפורום לא היו את הכלים להקצות תקציבים מיוחדים או לדון באתגרים משפטיים שעולים מההחלטות שהיה אמור לקבל, כי לא קיבל שום החלטה. מאז אמצע דצמבר 2023 מספר הפגישות צומצם בחדות.

"הפורום לא קיבל החלטות העוסקות בסוגיות הרוחביות הנוגעות לתחום האזרחי ולחסמים הכרוכים בטיפול בהן, לרבות בנושאים מרכזיים שמצריכים טיפול מערכתי ובין-משרדי", נכתב בדו"ח המבקר, "כגון המענה הממשלתי במתקנים לקליטת תושבים שפונו מבתיהם, היערכות משרדי הממשלה בנוגע לזירה הצפונית והמחסור בעובדים זרים, לא קיבל החלטות לבצע עבודת מטה ולא קיבל החלטות להעלות נושאים לפני הממשלה".

כשל מערכתי במידע לציבור

דו"ח המבקר מצביע על כשל חמור במענה לציבור במידע ובשירותים ממשלתיים בזמן המלחמה: 33 גופים שונים הפעילו עשרות מוקדי חירום טלפוניים, לעיתים בכפילות ובחוסר תיאום, מה שהוביל לפערי מידע, תשובות סותרות וקושי של אזרחים למצות זכויותיהם ולקבל שירות יעיל, וכפי הנראה גם לבזבוז משאבים יקרים.

27 גופים ממשלתיים יזמו כ-80 קמפיינים פרסומיים בהוצאה של כ-93 מיליון שקלים, ורק לאחר כחודש וחצי הוחלט לרכזם לקמפיינים אחודים, מה שמעיד על פיזור ובלבול גם בתחום ההסברה. הדבר התבטא בסופו של דבר בסגירת משרד ההסברה.

פערים גדולים במידע במשרד רה"מ

דו"ח המבקר מצא כי משרד ראש הממשלה והמנגנונים שתחתיו פעלו במלחמה ללא תיאום וללא בסיס מידע חיוני. תפיסות ההפעלה של מטה המנכ"ל והמל"ל לא תאמו זו את זו, והמנכ"ל נדרש להכריע על סמך נתונים חלקיים בלבד. מערכת מידע ייעודית (אמו"ן) הוקמה באיחור ונשארה חלקית, רח"ל לא הצליחה לספק תמונת מצב לאומית מלאה והסתפקה בדיווחים חסרים, וגם המרכז לניהול משברים לאומיים (מנ"ל) התמקד בעיקר בהיבטים ביטחוניים תוך התעלמות מהיבטים כלכליים וחברתיים.

הצוותים הבין-משרדיים שהקים משרד ראש הממשלה לא מילאו את ייעודם: מערך הניהול באתרי המפונים לא נבחן ולא התמודד עם קשיי המפונים בקהילה, והפורום הבין-משרדי בתחומי חברה וחוסן החל לפעול באיחור, התכנס מעט ולא גיבש המלצות. מכלול זה הותיר את ההיבטים האזרחיים של המלחמה ללא תיאום, נתונים מלאים או החלטות אפקטיביות.

מסקנות: היערכות, תיאום וייעול תהליכים

המבקר ממליץ בדו"ח כי הממשלה וראש הממשלה ייערכו מראש לניהול ההיבטים האזרחיים בשעת חירום, ימנו גוף מרכזי בעל סמכות כוללת ויתרגלו את פעולתו בשגרה, תוך בקרה ומעקב אחר יישום ההחלטות. על שר הביטחון, בתיאום עם ראש הממשלה, להציע מינוי גוף כזה, לבחון מחדש את תפקידיה של רח"ל ואת תחומי האחריות של פיקוד העורף, ולהבטיח כי המשאבים יותאמו למשימות. משרד הביטחון והמשרד לביטחון לאומי, יחד עם המל"ל, נדרשים לגבש הצעה מוסכמת להסדרת הסמכויות בטיפול בעורף, בסיוע רח"ל ופיקוד העורף, והמל"ל נדרש לעקוב ולהכריע במקרה של מחלוקות.

נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר נדרשים לגבש דרכי פעולה מהירות לאיוש משרות ולהקצאות שכר בשעת חירום, בהתייעצות עם משרד המשפטים, תוך שמירה על כללי המנהל התקין. משרד האוצר, ובפרט החשב הכללי, נדרש להשלים הסדרה דומה בנושא רכש ממשלתי בשעת חירום, כדי לאפשר הליכים מהירים אך תקינים. מנכ"ל משרד ראש הממשלה נדרש לפעול בהתאם לתפקידיו, לחולל שינוי בפעילות פורום המנכ"לים כך שישמש כלי אפקטיבי לתיאום וקידום החלטות, להזמין אליו גורמים רלוונטיים ולהבטיח מעקב אחר החלטותיו. עליו לוודא שהמשרד ערוך מראש לחירום, לבחון את פעילות מערך הניהול באתרי המפונים ואת תרומתו לצורכי התושבים, ולקבוע את מתכונתו העתידית בהתאם לממצאים.

רח"ל נדרשת לבחון מחדש את מתודולוגיית הערכת המוכנות, ולספק בשעת חירום תמונת מצב לאומית מלאה המבוססת על מקורות מידע מספקים ודיווח מותאם, תוך תרגול שוטף גם בשגרה. המל"ל נדרש לפעול על פי החלטת הממשלה או ליזום שינוי בה, ולגבש באמצעות המרכז לניהול משברים (מנ"ל) תמונת מצב אינטגרטיבית שכוללת גם נתונים כלכליים וחברתיים, תוך תיאום עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהכוונת ראש הממשלה. מנכ"ל משרד ראש הממשלה נדרש להבטיח השלמת הזנת נתוני כל המשרדים למערכות המידע (ובראשן מערכת אמו"ן) כדי לאפשר זיהוי פערים, ולפעול עם מערך הדיגיטל הלאומי להקמת מוקד מידע אחוד ושירותים דיגיטליים למיצוי זכויות. מערך ההסברה הלאומי נדרש לבחון את אפקטיביות הקמפיינים הממשלתיים בשעת חירום מול מודל של קמפיין אחוד ולפעול בהתאם לממצאים.

תגובות

ראש הממשלה בנימין נתניהו, שכיהן בתפקיד ראש הממשלה במהלך המלחמה וב-12 מתוך 17 השנים שחלפו ממלחמת לבנון השנייה, תקף בחריפות את הדו"ח, הדגיש את ההישגים הצבאיים של הממשלה, ולא התייחס כלל לביקורת שבו. "בעוד ממשלת ישראל משיגה הישגים היסטוריים חסרי תקדים ששינו את פני המזרח תיכון, דו"ח מבקר המדינה עוסק בהערות שוליים חסרות חשיבות אמיתית", נאמר בתגובת משרד ראש הממשלה, "ראש הממשלה דוחה את המסקנות המופרכות העולות מהדוח ורואה בו כמסמך בלתי רלוונטי"

לדברי נתניהו, "הדו"ח מתעלם לחלוטין מכך שמדובר במלחמה קיומית בהיקף שלא ידעה המדינה בכל שנותיה ונפתחה ללא התראה מוקדמת, וכאשר לא היו תקדימים לפעול על פיהם. ממשלת ישראל הצליחה לפעול באופן מיידי ויצרה שיטת עבודה מתאימה למצב חירום ייחודי שהתקיים".

נתניהו אף האשים את המבקר אנגלמן בפגיעה במאמץ המלחמתי לכיבוש עזה. "התזמון בפרסום הדוח ערב הכניסה והשתלטות על העיר עזה, שהיא שלב קריטי בהכרעת החמאס, תמוהה ומעלה סימני שאלה ביחס למטרת הפרסום והמסקנות שבדו"ח".

שר האוצר בצלאל סמוטריץ' התייחס לדו"ח, אך הפנה את האצבע המאשימה ל"משפטיזציה ולבירוקרטיה": "שר האוצר מצטרף לביקורת ולכשלים שמצא המבקר ומבקש לחזק את המסקנות. הררי המשפטיזציה והבירוקרטיה הישראלית הציבו חסם אדיר בפני היכולת לקבל החלטות ולממשן בזמן אמת ולהגיב מהר לצרכים שנוצרו באופן דחוף ומיידי, אף בזמן מלחמה מהקשות שידעה המדינה. כך יצא כי השר קיבל לידיו אחריות אך ללא סמכות ויכולת לממשה. לשם המחשה, בשבוע הראשון של המלחמה הורה השר להעביר 5 מיליוני שקלים לארגון זק"א לטיפול בגופות הטבח, אך ההעברה בפועל נעשתה מספר חודשים לאחר מכן בשל הליכים משפטיים ובירוקטיים הרסניים.

"לצד זאת, הניהול שהוביל השר בנחישות גדולה אפשר מתן מענה גדול ומרחיב ביותר ל-200,000 מפונים, 300,000 מילואמיניקים, ולמאות אלפי עצמאים במשבר האזרחי הגדול והממושך ביותר שידעה מדינת ישראל, זאת במקביל לניהול הכלכלה, העמדת התקציבים הדרושים לניהול המלחמה במאות מיליארדי שקלים, הובלת הליכי שיקום לישובי הדרום והצפון במילארדי שקלים ועוד ועוד. הכל תוך הובלת הליכי חקיקה בכנסת, תקציב, תקנות, נהלים, מערכות מחשוב, גיוס עובדים וכדומה."