משרדי הממשלה הוציאו על חברות ייעוץ חיצוני כ-490 מיליון שקלים בין 2015 ל-2023. סכום זה אינו גבוה ביחס למשאבים שמושקעים במשרדי הממשלה, אך נוגע בתחומי ליבה של המשרדים. שימוש בחברות ייעוץ יכול להועיל במקרים שבהם קיים צורך במומחיות ספציפית, כמו הטמעת מערכת ניהול מידע חדשה או בחינת הנזק של הסביבתי של חומרים. אך כאשר יש זליגה לבסיס התפקיד של המשרד הממשלתי נוצרת בעיה.

חברות ייעוץ עוסקות בפיתוח הצעות מדיניות חדשות, בחינת השפעת מדיניות, כתיבת הצעות חוק וקידום החוקים. מהמחקר עולה כי החברות מעידות על מומחיות גבוהה משל רוב המשרדים בקידום תהליכים ממשלתיים, מכיוון שהתהליך דורש עבודה עם משרדים רבים, ורוב המשרדים מתקשים בקידום תהליכים כאלה.

בניגוד למשרדי הממשלה, שלעובדיהם יש אחריותיות על המדינה ואזרחיה, חברות ייעוץ פרטיות מחויבות להצלחתן בלבד, וסט השיקולים שלהן שונה. כדי להמשיך להתקיים, חברת ייעוץ צריכה לוודא שימשיכו להזמין אותה, דבר שמקשה עליה להציע מסקנות שיהיו לא פופולריות בקרב המשרד שהזמין אותה. הזמנת שירותים של חברת ייעוץ יכולה לשמש פוליטיקאים ופקידים בכירים כחותמת לרעיון שאותו הם מעוניינים לבצע.

לחברות ייעוץ יש נטייה להמליץ על מדיניות מפריטה, הרואה בשוק כלי לפתרון בעיות במדינה. נטייה זו נגרמת בין היתר מההכשרה של רבים מהעובדים בה – לימודי כלכלה, ובייחוד פכ"ם (פילוסופיה, כלכלה ומדעי המדינה).

כך למשל, משרד האוצר העסיק את החברות מקינזי ולוטם אסטרטגיות בהתקשרויות תחת הכותרות "פעולות לקידום הפרטה". חברת תאסק הייתה מעורבת בייעוץ סביב הפרטת דואר ישראל. ב-2023 נכנסה לתוקף תוכנית גפ"ן במשרד החינוך, המעניקה למנהלי בית ספר סכומים לרכישת שירותים חיצוניים עבור בית הספר, כגון חוגים, קורסים חיצוניים ועוזרי הוראה שאינם מועסקים ישירות בידי בית הספר. את תהליך ההחלטה הובילה עבור משרד החינוך חברת רואי החשבון הגלובלית דלויט, העוסקת גם בייעוץ.

מעגל תלות מסוכן

חלק עיקרי מהפניות לחברות ייעוץ הוא במקרים שבהם המשרדים נדרשים לבצע עבודת תכנון וביצוע שהיא "מעבר לשוטף". בכל משרד קיים אגף תכנון ואסטרטגיה שמטרתו לגבש ולבצע תוכניות ארוכות טווח, אך כשהאגפים מוסדו במשרדים ב-2008 אגף התקציבים באוצר הקצה מספר תקנים לא מספק. במצב זה המשרדים נאלצים לפנות לחברות ייעוץ עבור השירותים שהיו יכולים לבצע בעצמם, ובעלויות גבוהות.

אך מעבר לעלויות הגבוהות, חברות הייעוץ שנהנות מהתקצוב הממשלתי מסוגלות למשוך אליהן עובדים איכותיים עם הכשרה תואמת: כלכלנים, אנליסטים ומומחים במדיניות ציבורית. רבים מהעובדים בתחום מעוניינים באתגר ובתפקיד שיש בו השפעה על המדיניות בישראל, וכאשר המשרדים מעבירים את עיצוב המדיניות לחברות הייעוץ, הן קורצות יותר מהמגזר הציבורי. לצד המשמעות, המשכורות והתנאים בחברות הייעוץ טובים מאשר במגזר הציבורי. המשרדים מאבדים עובדים לטובת חברות הייעוץ והיכולות שלהם להתחרות בחברות אלה נמוכה, דבר שמגדיל את התלות בחברות הייעוץ.

יחידות תכנון במשרדי הממשלה צומצמו בהדרגה משנות ה-80, מתוך תפיסה שהמדינה לא מתכננת אלא מפקחת על השוק ועל שירותים שהופרטו. ב-2006 משרד ראש הממשלה זיהה חולשה ביכולת המשרדים לגבש ולהוציא לפועל תוכניות, בין היתר מתוך חולשה מול אגף תקציבים באוצר. המטרה הייתה להפוך את סדר התקצוב – במקום שהמשרדים יתכננו לפי התקציב הקיים, למפות את הצרכים ולתקצב ביחס אליהם. ברפורמה שיזם משרד ראש הממשלה, כל משרד היה אמור לקבל שלושה תקנים חדשים עבור אגפי התכנון.

אבל רק תקן אחד נוסף, ושני תקנים אחרים הוסטו מיחידות אחרות בתוך המשרדים. חוסר כוח האדם יצר את התלות בחברות ייעוץ בתחומים של תכנון ואסטרטגיה.

בגרמניה, בבריטניה ובארה"ב מנסים להיגמל מהתלות בחברות הייעוץ

במדינות מערביות רבות ממשלות נקטו בעשורים האחרונים צעדים כדי לנסות לצמצם את השימוש בחברות ייעוץ ולמקד את השימוש בהן לנושאים שאינם נוגעים במהות עבודת הממשלה, לאחר שהוצאות הייעוץ טיפסו למיליארדים במונחי מטבע מקומי, ונקשרו בחברות מעשי שחיתות, כשניצלו את המידע הציבורי שהיה בידיהן עבור לקוחות פרטיים.

ברק אובמה הנחה בתקופת ממשלו בארה"ב להגביל את מיקור החוץ של משימות שהן ממשלתיות במהותן. גרמניה הקימה ב-2008 חברת ייעוץ ציבורי, שנמצאת בבעלות פדרלית, מדינתית ומקומית ומעסיקה כ-800 עובדים. אוסטרליה הקימה חברת ייעוץ ממשלתית שמועסקים בה 40-20 עובדים בהשקעה של 10 מיליון דולר אוסטרלי, ואילו הוצאות הממשלה על חברות ייעוץ עומדות על 3 מיליארד דולר אוסטרלי בשנה (כ-6.6 מיליארד שקלים). בבריטניה פעלה יחידת ייעוץ ב-2023-2021 ונסגרה עקב שימוש לא מספק.

יש גם מה לעשות בישראל

במחקר של פורום ארלוזרוב בהובלת רעות מרציאנו ורונן מנדלקרן נבחנו שלוש אפשרויות להתמודד עם תופעת התלות בחברות הייעוץ: הגברת הפיקוח וההגבלות על שימוש בחברות ייעוץ, חיזוק אגפי התכנון והאסטרטגיה במשרדים השונים והקמת יחידת ייעוץ ממשלתית. הצעת החוקרים הייתה שילוב בין שתיים מהאפשרויות: הגברת הפיקוח וחיזוק אגפי התכנון הקיימים. שתי האפשרויות נמצאו אפקטיביות, ישימות מנהלית ופוליטית ובעלות סיכון נמוך מספיק.

החלופה של הקמת יחידת ייעוץ ממשלתית נמצאה אפקטיבית, אך עלולה לעורר התנגדות גבוהה במשרד האוצר, גם מכיוון שמדובר בהגדלת מצבת כוח האדם וגם כי מדובר בכוח אלטרנטיבי לאגף התקציבים באוצר. מהלך זה נמצא בעל סיכון להשתלטות פוליטית של שחקנים ספציפים, והיכולת לשנות אותו לאחר שיצא לפועל אינה גבוהה.