תוכניות החירום לא עודכנו יותר מעשור, נעדרו מאגרי נתונים רלוונטיים על הפעילות החקלאית ועל פתרונות המיגון הקיימים, מחירי הפירות והירקות עלו ומשרד החקלאות לא נערך למחסור חריג של עובדים – אלה הכשלים המרכזיים שמציין מבקר המדינה, לצד תשבחות על פעילות מטה ועל ניהול אחראי, בדו"ח מקיף שפרסם אתמול (שלישי) על תפקוד ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל.

הדו"ח מציין לחיוב את המטה הארצי לחירום שהופעל במשרד החקלאות עם פרוץ המלחמה, בשיתוף עם נציגים ממועצות הייצור, פיקוד העורף ורשות החירום הלאומית (רח"ל). כך למשל מדגיש המבקר את מאמצי משרד החקלאות לפזר מיגוניות במהלך המלחמה.

עם זאת, על פי הדו"ח, למשרד לא היה תרחיש ייחוס עדכני לשעת חירום, ולא נעשה שימוש במערכת לשליטה ובקרה בשגרה ובחירום. כמו כן, משרד החקלאות ורשות האוכלוסין לא נערכו למחסור חריג בכוח אדם בענף. לטענת המבקר, ליקויים אלו השפיעו על יכולתו של המשרד לספק את המענה הנרחב למאות משקים בדרום ובצפון.

המלחמה הביאה לפגיעה נרחבת בענף החקלאות בישראל. הפגיעה התמקדה במשקים החקלאיים ביישובי הנגב המערבי בדרום וביישובי קו העימות בצפון, שבהם מצויים כרבע מהמשקים החקלאיים במדינת ישראל. לפי נתוני משרד החקלאות, נהרגו או נחטפו 56 חקלאים, 52 עובדים זרים בענף החקלאות ו-13 סטודנטים זרים בתחום.

בנסיבות אלה, אובדן התוצרת החקלאית בחצי השנה הראשונה למלחמה מוערך ב-670 מיליון שקלים. התוצרת הצטמצמה ב-163 אלף טון בממוצע בחודש, והיקף הייצור המקומי ירד ב-25%. כתוצאה מהפגיעה בחקלאות המקומית הוחרפה העלייה במחירי הירקות והפירות, ובחלק מחודשי המלחמה מחירם אף הגיע לשיא יחסית לחמש השנים האחרונות.

נתונים לא מעודכנים, מערכות בקרה מיושנות

לפי ממצאי הביקורת, תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות לא עודכן מ-2010, אף על פי שנדרש עדכון אחת לחמש שנים, והתוכנית הנגזרת למענה על מצבי חירום לא עודכנה מאז 2015. הדו"ח אמנם מציין שהמשרד פעל לגיבוש תרחיש ייחוס מעודכן במהלך שנת 2023, אך העבודה על עדכון תרחיש הייחוס הושהתה עם פרוץ המלחמה, ולא הסתיימה עד מועד סיום הביקורת.

תרחיש הייחוס ותוכנית החירום של המשרד התבססו על נתונים ישנים ולא מעודכנים, מה שפגע בהיערכות למענה מותאם על איומים וסיכונים שהתחדשו עם השנים. לדוגמה, יעד האספקה השבועי של ביצים מבוסס על צריכה שנתית של 1.768 מיליארד ביצים, בעוד שהנתונים לשנת 2023 מלמדים על גידול של 55% בצריכה, כלומר 2.74 מיליארד ביצים בשנה.

במסגרת ההיערכות הנדרשת, הוקמה בשנת 2017 מערכת משרדית ממוחשבות לשליטה ובקרה (שו"ב), כדי לנהל מצבי חירום, שבפיתוחה ובתחזוקתה הושקעו כ-205,000 ש"ח. בפועל, משרד החקלאות לא השתמש במערכת משום שהיא מיושנת, אינה נוחה לשימוש ואינה מותאמת לסביבת העבודה בשגרה ולניהול אירועים בחירום. תחת זאת, השתמש משרד החקלאות בגיליונות אקסל.

מערכת שוע"ל, מערכת נוספת שפיתח פיקוד העורף בשנת 2015 ומיועדת לשימוש כלל גופי החירום, הייתה יכולה לתת מענה על צורכי המשרד במצבים אלה, אך משרד החקלאות החליט שלא להטמיע אותה לפני המלחמה. מבדיקת המבקר עולה שכתוצאה מכך, בפרוץ המלחמה לא הייתה במשרד החקלאות מערכת שליטה ובקרה פעילה. המערכת שוע"ל הוטמעה במשרד יותר משנה וחצי אחרי פרוץ המלחמה, ביוני 2025.

עוד עולה מדו"ח המבקר, שעם פרוץ המלחמה לא עמד לרשות המשרד מאגר מידע עדכני על שטחי החקלאות בישראל והתוצרת החקלאית המופקת מהם, ועל הפגיעה בהם במהלך המלחמה. בנוסף, למשרד החקלאות לא הייתה תוכנית להקצאת קרקע חלופית לגידול תוצרת חקלאית בחירום, למרות שבנגב המערבי וביישובי קו העימות בצפון מצויים כ-33.8% מכלל גידולי הירקות, כ-31.8% מכלל גידולי השדה וכ-31.4% מכלל המטעים, וכ-67% מהביצים מיוצרות ביישובי קו העימות בצפון. רק לאחר פרוץ המלחמה, כשהתברר למשרד שלא ניתן לגדל תוצרת חקלאית כל עוד תימשך המלחמה, נעשו פעולות למציאת שטחים חלופיים לגידולים החקלאיים שבאזור.

המיגוניות הוצבו במשקים – ללא קריטריונים לחלוקתם

הדו"ח מצביע על פערים במיגון המשקים החקלאיים בהיקף של כ-1,000 מיגוניות לפחות במבני חקלאות. היעדר מיגון לעובדים במשקים החקלאיים במחוז גליל גולן במהלך המלחמה פגע ברציפות התפקודית בענף ועלול היה לגרום לנפגעים בנפש, בייחוד בקו העימות בצפון.

במהלך השנים שלפני המלחמה הציב המשרד במשקים החקלאיים, בעיקר בעוטף עזה, כ-600 מיגוניות במצטבר. לפי דו"ח המבקר, אלה הוצבו ללא אמות מידה לחלוקת המיגוניות וללא פרסום מבחני תמיכה שלפיהם אמור המשרד לקבל את ההחלטה לגבי מתן התמיכה ותעדוף הבקשות. למרות זאת, לאחר פרוץ המלחמה ועד אפריל 2024 ועדת התמיכות במשרד החקלאות אישרה 303 מתוך 496 הבקשות לקבלת מיגונית (61% מהבקשות), בעלות של עשרות אלפי שקלים למיגונית, אף שבעת קבלת ההחלטה לא היה אפשר לחשב את פערי המיגון הקיימים במשק בפועל.

מפרוץ המלחמה ועד אפריל 2024 משרד החקלאות אישר מתן תמיכה למשקים חקלאיים לרכישת 497 מיגוניות בעלות של 28.2 מיליון ש"ח. המבקר מצא שתמיכה זו אושרה בלי שהמשרד פרסם נוהל לתנאי הסף והקריטריונים לתמיכה. כתוצאה מכך, 192 מהבקשות שהוגשו, כ-12%, נפסלו בשל אי-עמידה בתנאי הסף. נוסף על כך, לפי ממצאי המבקר, משרד החקלאות לא פנה לקבלת אישור פיקוד העורף, מהנדס הרשות המקומית הרלוונטית או ראש הרשות לפני הצבת המיגוניות במשקים, ולא וידא שהחקלאים קיבלו את האישורים הנדרשים לפני הצבת המיגוניות שסיפק להם.

עוד מצא המבקר מצא שקיימת אי-בהירות לגבי הכללים הנוגעים לחובת המיגון של מבנים חקלאיים, משום שלא קיימות הוראות חקיקה ייעודיות למבנים אלה. פיקוד העורף אמנם קבע דרישות מיגון ותנאים לפטור בשנת 2018, אך לא פרסם אותם עד יולי 2023. למעשה, מצאה בדיקת המבקר שכללים שפרסם פיקוד העורף להקמת מקלט במבנים חקלאיים נקבעו ללא סמכות, שעל פי חוק נתונה לשר הביטחון ומחייבת את הסכמת שר הפנים.

העובדים התאילנדים עזבו, המדינה התקשתה להתמודד

המבקר מצא שרשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החקלאות לא נערכו מבעוד מועד לאפשרות של מחסור חריג באלפי עובדים בענף בזמן לחימה עקב נטישת העובדים הזרים, איסור כניסת עובדים פלסטינים לישראל וירידה במספר העובדים הישראלים כתוצאה מגיוס מילואים נרחב או פינוי של המשקים. לפי ממצאי המבקר, יותר מ-21,000 עובדים זרים ופלסטינים עזבו את הענף בחודשיים הראשונים של המלחמה. ביוני 2024 עמד מספר העובדים הזרים החוקיים בחקלאות על 29,873, אך נוכח המחסור בכ-9,500 עד 15,000 עובדים פלסטינים, עדיין נותר מחסור בכ-2,200 עד 7,400 עובדים בענף החקלאות. ערב המלחמה הועסקו בענף החקלאות יותר מ-36,000 חקלאים ישראלים, 22,611 עובדים זרים חוקיים, 7,648 עובדים זרים לא חוקיים וכ-11,000 עובדים פלסטינים.

המבקר מצביע גם על הבעייתיות שבהתבססות על הסכם בילטרלי אחד בלבד להעסקת עובדים זרים בחקלאות, שמשמעה גיוס של יותר מ-30 אלף עובדים זרים מתאילנד בלבד, שהקשה על המדינה להתמודד עם המחסור החמור בכוח האדם שנוצר עם פרוץ המלחמה.

בהקשר לניהול כוח האדם בחקלאות, מבקר המדינה בחן גם את פעולות משרד החקלאות לתכלול הפעילות ההתנדבותית בחקלאות במהלך המלחמה. על פי הדו"ח, פעילות ענפה של כ-270 אלף מתנדבים התקיימה בלי שנקבע גורם מרכזי במטה משרד החקלאות או במטה ממשלתי אחר האחראי להפעלת המערך ולניתוב המתנדבים בהתאם לצורכי המשרד והחקלאים. לטענת המבקר, משרד החקלאות גם לא פיקח על הפעילות ההתנדבותית מטעמו במהלך המלחמה ולא ריכז מידע על המתנדבים שהופנו על ידו לסייע לחקלאים.

דו"ח המבקר מתייחס גם להשפעת המלחמה על מחירי הפירות והירקות. בחודשים אוקטובר 2023 עד אוגוסט 2024 עלו מחירי הירקות והפירות ב-10.8% בממוצע בהשוואה לאותם חודשים בשנה הקודמת. לפי הערכת המבקר, התמשכות העלייה במחירי הפירות והירקות גם ברבעון השלישי של שנת 2024 בשיעורים הגבוהים כל כך עשויה להעיד על קשיי הממשלה להתמודד עם השפעות המלחמה על אספקתם. בהקשר זה ממליץ המבקר שמשרד החקלאות יגדיר עקרונות וקווים מנחים שיבטיחו באופן המיטבי את ההיצע הנדרש של פירות וירקות, בהתחשב בחסמים ובכשלים הנובעים ממצב החירום.

תגובת משרד החקלאות:
"דו"ח מבקר המדינה מהווה נדבך חשוב בהפקת לקחים מערכתית ומשרד החקלאות וביטחון המזון מתייחס אליו ברצינות ובמחויבות מלאה. הנהלת המשרד ועובדיו המשיכו לפעול במחויבות מלאה מתוך תחושת שליחות למען המשימה הלאומית, להבטיח את הרציפות התפקודית בהתאם למדיניות השר לאספקה סדירה של תוצרת חקלאית טרייה. זאת, תוך נקיטת צעדים משמעותיים להבטחת המשך פעילות הייצור, הייבוא והייצוא של תוצרת חקלאית ועמידה בעיקרון "המדפים המלאים". מלחמת "חרבות ברזל" ומערכת "עם כלביא" העצימו את חשיבותה של החקלאות המקומית לביטחון המזון של מדינת ישראל. הנהלת המשרד פועלת להשבת החקלאות הישראלית למסלול של צמיחה, כדי להבטיח שתמשיך להוות עוגן מרכזי לשמירה על ביטחון המזון של ישראל.

"חמ״ל המשרד נפתח כבר ב-7 באוקטובר 2023 בשיתוף כל מועצות הייצור וארגוני החקלאים. החמ״ל עבד 24/7 וסייע במתן פתרונות לאלפי חקלאים לאורך המלחמה. המשרד ממשיך לקיים הערכות מצב שבועיות למעקב רציף ושיטתי אחר מצב ביטחון המזון הלאומי ומתן מענה הולם, מיידי ואופרטיבי. ענף החקלאות התייצב והתאושש הודות לצעדים שנקט משרד החקלאות בשנתיים האחרונות. לראייה, נתוני מחירי הירקות והפירות השנה בהשוואה לחודש אוגוסט אשתקד. מרבית התוצרת החקלאית הצמחית הנמכרת בישראל כיום היא מקומית. לאחרונה יזם המשרד החלטת ממשלה להגדלת התוצרת החקלאית הצמחית המיוצרת בישראל בשליש (33%) עד לשנת 2035. זאת, על ידי חיזוק כושר הייצור החקלאי המקומי, גידול משמעותי בשטחים החקלאיים המשמשים לייצור מזון.

"לעניין עדכון תרחיש הייחוס הענפי ותוכנית המענה המשרדי לחירום: המידע המקצועי הרלוונטי והיערכות מוקדמת לתרחיש הייחוס של רח"ל בוצעו והיו מצויים בידי גורמי המשרד, אך לא הוטמעו בתרחיש ובתוכנית באופן פורמלי. עדכון תרחיש הייחוס ורכיבי תכנית המענה המשרדית לחירום הוקפאו עם פרוץ המלחמה וכיום מצויים בהמשך עבודה. נתוני ייצור עדכניים ושוטפים של ענפי החי והצומח הוגשו להנהלת המשרד ברמה יומית או שבועית לאורך המלחמה, ושימשו ככלי מרכזי בקבלת החלטות, בהכוונת פעולות מענה ובדיוני הערכת המצב.

"לעניין מערכת השו"ב: המשרד הטמיע זה מכבר את מערכת שוע"ל. במהלך מלחמת "עם כלביא" נוהל חמ"ל המשרד באמצעות המערכת, והערכות המצב השבועיות עדיין מתנהלות באמצעותה. המשרד הקים דשבורדים מתקדמים להצגת מידע רלוונטי להנהלת המשרד תוך ימים מפרוץ המלחמה. כמו כן, פותחה והוטמעה מערכת CRM לאיסוף וניהול מידע בזמן אמת בחמ"ל המשרדי, כדי להתמודד עם היקף פניות נרחב. המערכת סייעה בפתרון בעיות אד-הוק והסרת חסמים. בימים אלה שוקד המשרד על הקמת מערכת ניהול מלאי חירום ייעודית למשרד.

"לעניין מיפוי קרקע חקלאית: סמכויותיו של המשרד בתחום תכנון הקרקע החקלאית נלקחו ממנו עם העברת הרשות לתכנון למשרד הנגב הגליל והחוסן הלאומי, בפברואר 2023. למרות זאת, המשרד פעל להיות שותף מלא לתחום התכנון הקרקע החקלאית, גם בשעת המלחמה. בימים אלה שוקד המשרד על הקמת מערכת "תיק חקלאי" שתאפשר הצגת המידע הרלוונטי אודות החקלאות בישראל, כולל מיפוי שטחים, סוג הגידולים, מיקומם, מידע אודות העסקת עובדים זרים, תמיכות משרדיות ועוד. במקביל, מתבצע סקר חקלאים שישמש כפלטפורמה למערכת ויספק מידע אמין ועדכני לניהול משרדי בשגרה ובחירום. המשרד ביצע מיפוי נרחב של נזקי הקרקע שנגרמו כתוצאה מפעילות צבאית בחבל תקומה ובגבול הצפון. בימים אלה מעניק המשרד תמיכות ייעודיות לחקלאים לשיקום הקרקע. המשרד עובד על גיבוש תמ"א לחקלאות, מהלך שיבטיח את היקף הקרקע הנדרש לחקלאות לשנים הבאות ולמימוש ייעדי תוכנית ביטחון המזון המגובשת על ידי המשרד.

"לעניין מיגון המשקים החקלאיים: הנושא מצוי באחריות פיקוד העורף. עם זאת, מתוך הבנת החשיבות בשמירה על רציפות תפקודית של החקלאות הישראלית, משרד החקלאות נטל על עצמו אחריות יזומה והוביל מהלך רחב היקף. מאז חודש מרץ 2023 רכש והציב המשרד, מתקציבו, יותר מ־1,000 מיגוניות במשקים חקלאיים באזורי הלחימה בחבל תקומה ובצפון הארץ. המהלך החל עוד טרם מלחמת חרבות ברזל והמשיך לאחר פרוץ המלחמה, כדי לאפשר לחקלאים להמשיך בפעילותם השוטפת ולשמור על רציפות הייצור החקלאי והאספקה, בהתאם למדיניות 'מדפים מלאים'.

"המשרד אינו אמון על הצבת מיגונית במשק חקלאי פרטי, ולפיכך אין ברשותו מאגר מידע מקיף ומעודכן על מצב המיגון בפועל בכל אחד מהמשקים. חקלאים שרכשו מיגוניות או אמצעי מיגון אחרים עשו זאת ביוזמתם וללא תיווך המשרד, עובדה המקשה על קבלת תמונה מלאה לגבי הפערים הקיימים בשטח בזמן אמת. המשרד סבור שנדרש מהלך בין-משרדי מוסדר בהובלת פיקוד העורף, שיבחן את סוגיית מיגון המשקים החקלאיים כמערכת שלמה ויגדיר מדיניות לאומית סדורה, לרבות סמכויות, תקציב, מנגנוני תיעדוף וקריטריונים מקצועיים לחלוקת אמצעי מיגון באזורים חקלאיים.

"לעניין מימון, רכישה והצבה של מיגוניות במשקים החקלאיים לפני המלחמה ובמהלכה: המשרד, כרשות מנהלית, מקפיד להקצות את המשאב הציבורי, בשגרה ובחירום, באופן שוויוני, צודק ויעיל, תוך התאמה לצרכים המשתנים והגשמת מטרות ההקצאה. עם פרוץ המלחמה התעורר צורך מיידי בהצבת מיגוניות באזורים החקלאיים הסמוכים לקו העימות, לצורך הגנה על חיי אדם ושמירה על רציפות הפעילות החקלאית. המשרד פעל באופן מהיר וחסר תקדים, על פי קריטריונים סדורים להקצאת מיגוניות ומתוך הנחה שמדובר בציוד המשויך למשרד ולא לחקלאי שבשטחו מוצבת המיגונית. הקצאת המיגוניות בוצעה במספר פעימות: טרם פרוץ המלחמה, מיד עם פרוץ המלחמה, במחצית השנייה של שנת 2024 ועם פרוץ מערכת "עם כלביא". זאת, בהתאם לנוהל סדור שפרסם המשרד, שכלל ביקורי שטח ובדיקת פערי מיגון, והקצאה בצורה מוסדרת, שקופה ואחראית. בסך הכול הציב המשרד יותר מ-1,000 מיגוניות בעלות כוללת של יותר מ-50 מיליון ש"ח.

"לעניין הסכמים בילטרליים ומחסור בעובדים: הנושא מנוהל ברשות האוכלוסין וההגירה ובשיתוף משרד החוץ. תרחיש הייחוס, חמור ככל שיהיה, לא צפה סדר גודל כזה של נטישת עובדים זרים, חטיפתם והירצחם בשבי. המצב הביטחוני בשנתיים האחרונות השפיע באופן ממשי על היכולת להביא עובדים זרים למדינת ישראל ולמימוש מכסות העובדים הזרים בחקלאות. על אף האתגרים הביטחוניים החריגים, משרד החקלאות פעל בשנתיים האחרונות בנחישות כדי להבטיח כוח אדם חקלאי יציב. כתוצאה ממאמצים מתמשכים של המשרד נבלמה עזיבת העובדים את ישראל והוגדלה ההקצאה הממשלתית למכסות עובדים זרים לחקלאות לרמה הגבוהה ביותר אי פעם, מכ-30,000 ל־70,000 עובדים. במסגרת הערכות מצב שבועיות בראשות השר והמנכ"ל, מתקיים מעקב רציף אחר נושא העסקת עובדים זרים והסרת חסמים ביישום המכסות.

"לעניין הפעילות ההתנדבותית בחקלאות: במהלך כל תקופת הלחימה עשה משרד החקלאות וביטחון המזון ככל שביכולתו כדי לספק מענה מיידי ומיטבי למחסור החריף בכוח אדם בחקלאות. כל יחידות המשרד גויסו למאמץ משולב ומתמשך של גיוס, תיאום והפעלה של מתנדבים מכל רחבי הארץ. לצד מאות חיילי צה״ל שפעלו יום־יום בסיוע לחקלאים, התגייסו גם עשרות אלפי אזרחים, בני ובנות שנת שירות, חניכי מכינות קדם־צבאיות ו־24 ארגוני חברה אזרחית. כולם פעלו בתיאום, במימון ובתמיכה של משרד החקלאות בהיקף של כ-50 מיליון ש"ח.

תגובת התאחדות חקלאי ישראל:
״לאורך כל תקופת המלחמה פעל משרד החקלאות וביטחון המזון בצורה המקצועית ביותר להבטחת המשך אספקה שוטפת – ולטובת הפעילות החקלאית. המשרד הקים חדר מצב שאותו הוא כינס פעמיים ביום והוביל מערך פעילות רציף, יעיל, יסודי ומסודר, בשיתוף פעולה מלא עם כלל הארגונים החקלאיים. הצלחנו יחד עם המשרד לתת מענה לפתיחת מכסות להבאת עובדים זרים ולפתוח חמ״ל מתנדבים. הודות להבנת צורכי הענפים החקלאיים השונים מצד משרד החקלאות וביטחון המזון, לצד נחישותם של החקלאים, והודות למענה ולשיתוף הפעולה – לא היה מחסור במדפים בתוצרת על הפירות, הירקות, החלב, הביצים, העופות והבשר״.