משרד האוצר מקדם בימים אלה רפורמה מקיפה במשק החלב, שאמורה להביא לקץ התכנון באחד משני ענפי הייצור המתוכננים בישראל. באוצר מאמינים שהמהלך יוביל לירידה במחירים לצרכן, אך צביקה כהן, כלכלן חקלאי ולשעבר מבכירי משרד החקלאות, מזהיר: "זו רפורמה שעלולה לערער את היסודות שעליהם נשען אחד מענפי החקלאות היעילים והיציבים בישראל".

לפי ההצעה לרפורמה, המדינה תרכוש מכסות ייצור מהחקלאים בהיקף של כחצי מיליארד ליטר חלב (כשליש מתפוקת המשק), תבטיח "מחיר הגנה" לחקלאים עבור מיליארד ליטר חלב, תפתח לתחרות כל ליטר שייוצר מעבר לכך, ובנוסף תאפשר ייבוא מוצרי חלב ללא מכס וללא מכסות.

תוקפו של הסכם החלב, שמסדיר את משק החלב בישראל, יפוג בסוף 2025. לקראת החתימה על הסכם חדש, הציגו גורמי המקצוע באוצר את הרפורמה שהם מקווים לכלול בחוק ההסדרים, בפני גורמי המקצוע במשרד החקלאות, ראשי מועצת החלב ונציגי התאחדות יצרני החלב. פגישה ראשונית שהתקיימה בנושא הבהירה שהדרך להסכמות בין הצדדים ארוכה.

"חלב הוא לא עוד מוצר צריכה"

"מדובר ברפורמה שעלולה להתפוצץ בפרצוף של כולנו", אומר כהן, שמכיר מבפנים את המשק. לדבריו, האוצר מנסה לפתור בעיה מורכבת באמצעים קצרים ומהירים, "אבל התוצאה עלולה להיות הרסנית — גם מבחינה כלכלית וגם מבחינה התיישבותית וחברתית".

"חלב הוא לא עוד מוצר צריכה", אומר כהן, "הוא ענף תשתיתי שמחזיק את הפריפריה, את הקרקע החקלאית ואת ביטחון המזון של ישראל. מי שחושב שאפשר לשנות את זה בהנחתה אחת פשוט לא מבין את המשמעות של המהלך".

לטענת משרד האוצר, המטרה המוצהרת של הרפורמה היא הוזלת מחיר מוצרי החלב לצרכן וצמצום התלות בתכנון הממשלתי. אבל כהן, מי שהיה במשך שנים בצמרת משרד החקלאות ואחד האנשים שמכירים את משק החלב לעומק, מזהיר שהאוצר "מתעסק עם מערכת עדינה במיוחד – ומסכן את אחד מענפי המזון הכי חשובים בישראל".

צמצום רפתות קטנות ופתיחה לייבוא

מהי בעצם הרפורמה?
"הרפורמה כוללת שינוי מבני של משק החלב בישראל", מסביר כהן. לפי נתוני משרד החקלאות, בישראל פועלות כיום כ-620 רפתות שמייצרות כ-1.5 מיליארד ליטר חלב בשנה. כ-59% מהרפתות שיתופיות, כ-40% במגזר המשפחתי ו-1% בבתי ספר חקלאיים. "באוצר רוצים לצמצם את מספר הרפתות הקטנות והפחות רווחיות על ידי פדיון מכסות ייצור מרפתנים שיהיו מעוניינים לצאת מענף, ולהסיר את מכסת הייצור. בתקווה שכל זה יאפשר יציבות אספקה לצד הורדת מחירים".

הרפורמה כוללת שינוי בשיטה לקביעת מחיר החלב שבאוצר מקווים שתוביל לירידה מבוקרת של כ-15% במחירי החלב הגולמי, ותתגלגל לצרכן. "מנגנון קביעת מחיר המטרה הנוכחי מתבסס על סקר וולונטרי שכולל את כל רפתות המייצרות יותר מ-800 אלף ליטר, קטנות וגדולות, יעילות יותר ופחות", מסביר כהן, "באוצר טוענים שהכללת רפתות פחות יעילות ורווחיות בסקר מעלה את המחיר המפוקח בצורה מלאכותית. הם מקווים שהרפתות הפחות יעילות ייפדו את המכסות וייצאו מהשוק, כך שלא ייכללו בסקר וכתוצאה מכך 'מחיר ההגנה' לחלב הגולמי ירד".

התוכנית: "מחיר הגנה" ומחיר תחרותי

כמי שמכיר את הדינמיקה בענף החלב לאחר רפורמות קודמות, כהן סקפטי. "זה נשמע טוב על הנייר, אבל במציאות, גם רפתות יעילות עלולות להעדיף למכור את המכסה ולקחת את הכסף", הוא אומר. "אין דרך להבטיח שרק הפחות יעילים יצאו. זה עלול לערער את כל המערכת. ראינו את זה ברפורמה הגדולה הקודמת – 'מתווה לוקר'. היו רפתות יעילות שהעדיפו לצאת וההשפעה של פדיון המכסות וביטול התכנון תהיה זניחה לעומת מה שמקווים באוצר".

אחד המרכיבים המרכזיים ברפורמה, שכהן רואה בו את נקודת התורפה המרכזית שלה, הוא קיום שני מסלולים לשיווק חלב מהרפתות למחלבות. מיליארד ליטר חלב יישארו תחת מחיר מפוקח, אותו מכנים באוצר "מחיר הגנה", שישמש כרשת ביטחון לנשארים בענף. במקביל, לרפתנים תהיה אפשרות לייצר כמות בלתי מוגבלת של חלב, מעבר למיליארד ליטר, במחיר תחרותי בשוק חופשי, לפי הסכמים בין המחלבות לרפתות. לצד זאת, לפי הצעת האוצר, יבוטלו כלל המכסים והמסכות על ייבוא מוצרי חלב וחלב ניגר והמחלבות יחויבו לרכוש חלב מרפתות בהיקף של מיליארד ליטר במחיר הגנה, בהתאם לגודלה היחסי של כל מחלבה.

"אין בעולם משק שמחזיק שני מחירים לחלב"

כהן סבור שמדובר במנגנון בלתי ישים. "מנקודת מבט כלכלית, יצירת שוק עם שני מחירים, אחד מפוקח ואחד חופשי, היא מתכון לנפילה. אין בעולם משק שמחזיק שני מחירים, אחד לחלב בפיקוח, ואחד לחלב תחרותי. זה ייצור כאוס בשוק. זה יקרוס לתוך עצמו. אתה יוצר שוק שבו המחלבות, ובעיקר הגדולות, מחויבות לקנות חלב במחיר מפוקח, שמבחינתן יהיה גבוה מהמחיר התחרותי.

"לעומתן, המחלבות הקטנות יכולות לייבא מוצרי חלב שיוצרו מחלב זול יותר או לקנות חלב גולמי במחיר תחרותי, נמוך יותר מהמחיר המפוקח, ולייצר את אותם המוצרים. נוסף על כך, ויהיו קמעונאים שיוכלו לייבא מוצרי חלב זולים מחו"ל מתי שיתאים להם. במצב כזה, לא בטוח שהמחלבות הגדולות יוכלו לרכוש חלב במחיר ההגנה. מודל של שני מחירים לחלב גולמי ואפשרות לייבא מוצרי חלב וחלב ניגר ללא הגבלה עלול לקרוס לתוך עצמו. זה פשוט לא עובד".

פסימיות ביחס לירידת המחירים

מה לגבי המחיר לצרכן?
"אני לא חושב שנעשתה עבודת עומק אמיתית" אומר כהן שנשמע פסימי ביחס לירידה משמעותית במחירים. "אולי באוצר מאמינים שפתיחת השוק תוריד מחירים באופן טבעי, אבל אני סקפטי. הסיכון גדול מדי, ואין שום ודאות שהצרכן ירוויח מזה משהו".

למה שמהלך כזה לא יעבוד בשוק החלב הישראלי?
"במדינות גדולות כמו ארה"ב, ובאיחוד האירופי יש עשרות מחלבות שמתחרות זו בזו, יש שווקים משותפים וייבוא זורם. ישראל היא מדינת אי. אנחנו לא יכולים לסחור עם המדינות סביבנו, לא עם ירדן ולא עם מצרים, לבנון או סוריה. זה משנה את כללי המשחק. אין לנו שוק גדול שמאפשר להקים עוד עשר מחלבות.

"אנחנו מדינה קטנה עם מספר מוגבל של מחלבות, ובראשן תנובה, ששולטת בכ-65%-70% מהחלב הגולמי. בנוסף, זה לא סוד שהשוק הקמעונאי בישראל ריכוזי מאוד, מאותה הסיבה. אפשר לראות כמה תקוות טיפחו הרגולטורים והממשלה סביב כניסת קרפור לשוק הקמעונאות, ומה קרה בסופו של דבר.

"מבנה השוק בישראל מחייב רגולציה מסויימת בשוק החלב. בלי זה, תופעות קיצוניות כמו מחסור או עודפים עלולות להיות שכיחות. אם היינו מדינה גדולה, היו פה עוד שלוש־ארבע תנובות שמתחרות ביניהן. אבל זה לא המצב. אצלנו מחלבה צריכה יתרון לגודל כדי לשרוד".

מה הבעיה בכניסת המחלבות האירופאיות לתחרות?
"כשאתה פותח את הייבוא ומאפשר לכל אחד להביא חלב מאירופה בלי מכס, אתה למעשה, מייבא את התמיכות שמקבלים החקלאים באירופה, במקום לתת תמיכה לחקלאים שלך. אתה גורם לכך שגם הרפתות הכי יעילות לא יוכלו להתחרות".

מה הסכנות שאתה צופה?
"על פניו, הצרכן יכול להרוויח כמה אגורות אפילו אם קמעונאי ימצא מחלבה שתמכור לו חלב זול מפולין ויביא מיליוני ליטר בודדים של חלב ניגר במקום לקנות מהמחלבה בארץ. אבל מה יקרה במשק הישראלי? נהיה כפופים לתנודתיות של השוק האירופי והזדמנויות שימצאו הקמעונאים. אבל הפרה בקיבוץ לא יכולה להפסיק לייצר ליום אחד. זה לא כמו מפעל נעליים שאפשר יום אחד לסגור ויום אחרי לפתוח מחדש. אתה עלול להיתקע עם ייצור מתמשך שאין לו קונה.

"רפתות לא ימשיכו לייצר אם הן לא יודעות שיקנו מהן את החלב. זה לא גידול עונתי, זה פרה שצריך לגדל אותה, לטפל בה, להאכיל אותה. יש בענף הזה השקעות הון ענקיות. רפת היא לא בית רשת לגידול עגבניות. זה מתקן בסדר גודל אחר. מי שיסגור רפת, לא ייפתח אותה מחדש".

מה יהיה גורלו של הפיקוח על מחיר מוצרי החלב הבסיסיים, במקרה כזה?
"יהיה קשה מאוד לחייב את המחלבות לקנות חלב במחיר מטרה כשהיבוא פתוח לגמרי. אם גם מחייבים את המחלבה לקנות חלב במחיר הגנה וגם פותחים את הייבוא ללא הגבלה, זה לא יחזיק מעמד. נניח שתנובה, או כל מחלבה אחרת, מייצרת קו מוצרים, ומחר בבוקר קמעונאי גדול מוצא ספק בפולין שמוכר חלב זול. הוא פשוט משאיר את המחלבה המקומית עם סחורה.

"הטענה הרווחת, שלא משתלם כלכלית לייבא חלב ניגר, היא נכונה רק כשמאפשרים יבוא במכסות לזמן מוגבל. לא בטוח שהיא תהיה נכונה כשהייבוא פתוח ללא מגבלות. אבל מה יקרה אם מחר חלק מהשוק יעבור לשתות חלב עמיד? הכול ישתנה. מספיק יבוא אחד גדול כדי לטלטל את השוק. זה שוק רגיש, עם שני מחירים ובלי הגנה אמיתית."

לדברי כהן, הרפורמה היא ניסוי מסוכן. "משק החלב הוא מורכב. זה שוק שאי אפשר לפרוץ רק חצי ממנו. גם האוצר מפחד מפריצה שלו לגמרי, כי זה אומר להסתמך רק על ייבוא. ראינו מה קרה במלחמה עם העגבניות מטורקיה".

זאת כבר לא שאלה כלכלית. זאת סוגייה אסטרטגית.
"יש פה שאלה של איזונים ושמירה על ריבונות. אנחנו חייבים לשמר את היכולת לייצר לעצמנו מזון. אם נפתח את הייבוא לחלוטין ונפרק את המשק המקומי, ביום שבו לא יהיה ייבוא, במלחמה, במגפה, במשבר עולמי, פשוט לא יהיה פה חלב. רפת לא נפתחת ביום אחד. זו תשתית שנבנתה במשך עשרות שנים, והרס כזה אי אפשר לתקן. האוצר אולי חולם על שוק חופשי, אבל החופשי הזה עלול להשאיר אותנו בלי חלב, בלי חקלאים ובלי ביטחון מזון. זו לא רפורמה, זה הימור מסוכן".

"מקריבים פה פריפריה שלמה"

לדברי כהן לרפורמה כזו צפויות להיות השפעות נרחבות ביותר, במשיור הגיאוגרפי, התעסוקתי והחברתי. הוא מדגיש כי הפגיעה תהיה חמורה במיוחד בפריפריה.

מה ההשלכות הרחבות של צמצום בייצור החלב על גורמים אחרים במשק?
"צריך להבין, משק החלב בישראל הוא לא רק ענף כלכלי, הוא תשתית אסטרטגית. הוא מספק ביטחון מזון, תעסוקה בפריפריה ושמירה על שטחים פתוחים. הרפורמה תסגור רפתות ברמת הגולן, בקדש ברנע, בבאר מילכה, בגליל. זה יפגע באלפי משפחות שחיות מזה במשקים ובתעשייה. להמר על כל זה בשביל כמה אגורות פחות במחיר החלב, זה הימור מסוכן מאוד. אנחנו מקריבים פריפריה שלמה".

מאות אלפי דונמים יינטשו

היבט נוסף, שלדברי כהן נראה שכלל לא נלקח בחשבון, הוא השטחים הירוקים, הקרקע המעובדת והשמירה על גבולות המדינה: "אמנם 75% מהמזון לפרות מיובא מחו"ל, אבל 25% מגודל בישראל. מתוך כ-4.1 מיליון דונם של קרקע חקלאית בישראל, כ-600 אלף דונם מיועדים לגידול מזון גס לפרות. לכך אפשר להוסיף חצי מיליון דונם שעליהם מגדלים חיטה, שתוצר נלווה שלה הוא קש, שמשמש גם הוא למאכל פרות. אם נסגור רפתות, נאבד את השטחים האלה. הקרקע עלולה להינטש, להיפלש ולהפוך לשממה".

להערכתו, צמצום משק החלב המקומי בשליש יגרור צמצום של כ-200 אלף דונם של גידולי מספוא ירוקים שלא ישמשו יותר לגידול חקלאי. מדובר בשטח עצום. כדי להבין את סדרי הגודל, אפשר להשוותו לגידולים אחרים: גידולי העגבניות בישראל הם בהיקף של 20-25 אלף דונם, מטעי תפוחים משתרעים על כ-20 אלף דונם.

"זה לא שטח זניח שאפשר להקל בו ראש", אומר כהן, "אם לא מגדלים שחת ותחמיץ על 200 אלף דונם, מה יעשו בהם? מישהו חשב על השטחים הירוקים האלה אם מצמצמים את ייצור החלב?", הוא אומר, ומוסיף: "אם רוצים לגדל על שטח כזה חיטה או קטניות, יצטרכו לתת תמיכה ישירה גבוהה. מחירי הקטניות בעולם נמוכים יחסית ליכולת הייצור המקומי. החיטה היא גם גידול מסובסד. מה גם שלא לקחו בחשבון מה לעשות עם הקש שנשאר אחרי שלוקחים את גרגרי החיטה. חלק מהרווח של החקלאי שמגדל חיטה מגיע ממכירת הקש למאכל לפרות. כשיהיו פחות רפתות, לא יהיה לזה שוק. צריך מאוד מאוד להיזהר כשמשחקים ברפורמה בחוק ההסדרים, בלי לחשוב על כל ההיבטים. יש לזה השפעות נרחבות מאוד על החזקת קרקע בישראל שצריך מאוד להיזהר מהן."

"חקלאות היא לא משהו שמתקנים בחוק ההסדרים"

מעבר לביקורת הכלכלית, כהן מותח ביקורת חריפה על האופן שבו האוצר מבקש להעביר את הרפורמה: "חקלאות זה לא משהו שמתקנים בחוק ההסדרים. רפורמה כזו צריכה תהליך, הידברות, תוכנית רב־שנתית. אי אפשר להעביר אותה כנספח לחוק ההסדרים. משק החלב הישראלי הוא אחד מהיעילים ביותר בעולם. כזה משק אדיר שכל כך הרבה אנשים מתפרנסים ממנו.

"אם לא עושים את הרפורמה בחוכמה, בעדינות ובתהליך, אפשר לשפוך את התינוק עם המים, וזה מה שעלול לקרות עם ההצעה הזאת תעבור. באירופה מפרסמים רפורמות שנתיים מראש ומיישמים אותן לאורך שבע שנים. בישראל אין זמן, הכול בחיפזון. כך אי אפשר לעשות מהלך כל כך רגיש".

מה הסכנה של קידום מהלך כזה בחיפזון, בלי להגיע להסכמות?
"כשעושים הנחתה מלמעלה, זה תמיד נגמר רע. החקלאים נפגעים, הצרכנים לא מרוויחים, והמדינה מפסידה. ברמה הכלכלית ההצעה הזאת היא מאוד בוסר. אני חושב שאם רוצים לחשוב איך עושים משהו נכון ליוקר המחיה, צריך לחשוב ביחד."

"הצרכן לא נהנה, החקלאי לא נהנה והמדינה מפסידה"

כהן בעל ניסיון מר כשמדובר במאבקים בין משרד האוצר למשרד החקלאות. "מי כמוני יודע שהדבר הכי גרוע זה שבאים בהנחתות מצד האוצר. בדרך כלל זה נגמר כשמשרד החקלאות איכשהו בולם חלק מהמהלך, ומתוך ההנחתה הגדולה נשאר רבע, שהוא תמיד הרבע הרע. את הרפורמה בענף הצומח של הממשלה הקודמת בלמנו יחד עם הנהלת המשרד החדשה והשר דיכטר, אבל היו שתי פעימות של הפחתת מכסים והחלק של התמיכה הישירה שהובטחה, לא קרה.

"כשעושים רפורמה בלי לקחת בחשבון את כל ההשלכות, ובעיקר בלי הידברות והסכמות, זה נגמר בחצי עבודה. משאירים רבע מהרפורמה, ובסוף גם הצרכן לא נהנה, גם החקלאי לא נהנה, וגם המדינה מפסידה".

הדינמיקה החולה שמתאר כהן מאפיינת לא מעט מהמאבקים שהתנהלו סביב ענף החקלאות בישראל בשנים האחרונות. "הרפורמה הזו נראית כמו ניסיון לפתור בעיה מורכבת בדרך הכי פשוטה: לדרוס את המערכת ולהתחיל מאפס. אבל משק החלב הוא לא מערכת שאפשר לשחק בה. אם רוצים להוזיל מחירים – צריך לעבוד חכם, לא מהר. אחרת, נישאר עם חלב יקר, במקרה הטוב, ובלי חקלאות", הוא אומר.

אז איך כן אפשר להוזיל את מחיר החלב?

לדברי כהן, שעד לא מזמן היה אמון על תחום המימון וההשקעות במשרד החקלאות, דווקא היעילות הגבוהה של משק החלב המקומי, גם בייצור וגם באיכות, אינה מתורגמת למחירים נמוכים. הגורמים הכבדים ביותר שמשפיעים על מחיר מוצרי חלב בישראל הם: עלויות ייצור חלב גולמי, שמושפעות בעיקר מעלויות המזון לפרות, עלויות הכשרות, שיעור המע"מ הגבוה, מיעוט שחקנים בתחום העיבוד ויעילות המחלבות. הוא סבור שהפתרונות צריכים להיות מושכלים וממוקדים.

"אני לא מתנגד לרפורמות או לייעול השוק, אלא לאופן שבו הן נעשות. אם המדינה מוכנה לשים מיליארד שקלים כדי לפדות מכסות, למה לא להשקיע את הכסף הזה בשדרוג המחלבות, ייעול הרפתות והמחלבות בציוד טכנולוגי, בהוזלת תשומות, או בתמיכה ישירה לחקלאים קטנים? אפשר לבחון מודלים של תמיכה דיפרנציאלית לפי גודל הרפת. אלה צעדים שיכולים באמת להוריד את העלות בלי לפרק את המערכת".

דוגמה לכך, לדבריו, היא הפחתת המע"מ על מוצרי מזון. "אם היה בישראל מע"מ דיפרנציאלי, כמו באירופה, שם המע"מ על מזון נמוך מהמע"מ הרגיל, זה היה מקל מאוד על הצרכן", אומר כהן, "המע"מ על מוצרי חלב בישראל הוא כמעט חמישית מהמחיר, וזה נתח עצום מהמחיר לצרכן. ברשות המיסים מפחדים לגעת בזה, ואני מבין למה, אבל זו עוד סיבה משמעותית ליוקר המחיה".

עם זאת הוא מדגיש כי הרפורמה הנוכחית לא בנויה בצורה שתביא לשיפור המצב: "אני חושב שאם עושים ניסיונות לרפורמה, אז לא ככה. מדובר בכזה משק ענק, שלך תדע מה יקרה. להערכתי, מבחינה כלכלית, אבל גם מבחינה ערכית, האירוע הזה עלול להיות הוא לוז-לוז".