ההחלטה שהתקבלה השבוע (בין שני לשלישי) במועצת הביטחון של האו"ם, על שיקום רצועת עזה, היא רגע נדיר שיעצב את עתיד הסכסוך הישראלי פלסטיני. מאז פרוץ המלחמה דנה מועצת הביטחון של האו"ם כמה פעמים במצב בעזה, אולם לא הצליחה לקבל שום החלטה משמעותית, שכן ארצות הברית הטילה וטו נגד ההחלטות המשמעותיות שהוצעו. על פי ההחלטה, על הרשות הפלסטינית לעבור 'רפורמה' כדי לקבל לידה את השלטון ברצועה, ועד אז השלטון יופקד בידי 'מועצת השלום' – גוף שלא ברור מי המדינות החברות בו. עיקר ההחלטה עוסק בסמכויותיו של 'כוח הייצוב הבינלאומי' שיוקם, ויפוקח על ידי אותה מועצה.
מועצת הביטחון משמשת ממשלה דה-פקטו של האו"ם, ובימינו לא ניתן לשנות שום דבר משמעותי בין מדינות העולם ללא הסכמתה. היא מתכנסת מדי שבוע, דנה בסכסוכים ברחבי העולם, ובדרך כלל לא מצליחה לקבל החלטות משמעותיות בשל מחלוקות עתיקות יומין בין המזרח למערב. הפעם האחרונה שבה קיבלה החלטה בנוגע לישראל הייתה ב-2016: החלטה 2334 הקובעת כי ההתנחלויות מעבר לקו הירוק אינן חוקיות. ההחלטה התקבלה בסוף תקופת כהונתו של הנשיא ברק אובמה, כשהריחוק בין הבית הלבן לממשלה בירושלים היה בשיאו, אז הורה אובמה לשגרירו שלא להטיל עליה וטו.
במועצת הביטחון יש חמש חברות קבועות: רוסיה, סין, בריטניה, צרפת וארצות הברית. למדינות אלה יש זכות להטיל וטו על הצבעות של המועצה. החלטה 2803 שהתקבלה בה בשבוע שעבר היא החלטה משמעותית מאוד ברמה האסטרטגית העולמית, והיא הצליחה לעבור ללא התנגדותן של מדינות אלה. לצד החמש הקבועות, יש עשר מדינות שחברותן אינה קבועה – חמש מהן מתחלפות כל שנתיים, וחמש מדי שנה. כיום אלו אלג'יריה, דנמרק, יוון, גויאנה, פקיסטן, פנמה, דרום קוריאה, סיירה לאון, סלובניה וסומליה. כאמור, מלבד רוסיה וסין שהביעו ניטרליות, כלל המדינות תמכו בהצעה. זה נבע מכך שההצעה האמריקנית זכתה לגיבוי גדול של טורקיה, קטאר ומצרים, שכנראה פעלו מאחורי הקלעים להבטיח שהיא תעבור.
"נתיב אמין להגדרה עצמית ומדינית של הפלסטינים"
החלטת מועצת הביטחון 2803 מורכבת מהקדמה קצרה, 11 סעיפים, ונספח שהוא תוכנית 20 הנקודות של נשיא ארצות הברית דונלד טראמפ לסיום הסכסוך בעזה. הפתיחה כולל ברכה לנשיא טראמפ על התוכנית שפרסם לסיום המלחמה ב-29 בספטמבר, ועל כך שהשיג עליה הסכמה ב-13 באוקטובר בין כל הצדדים הנוגעים לה, ובזכות המתווכות: ארצות הברית, טורקיה, קטאר ומצרים. גם הסעיף הראשון מציין את המחויבויות של כל הצדדים להתחיל ביישום התוכנית ולא להתעכב.
סעיף 2 להחלטה מפרט את כתב האמנה של 'מועצת השלום' (BoP) שתפקח על "כינון שלום וביטחון ברצועת עזה", ועל שיקום הרצועה שייעשה באמצעות גופים בינלאומיים. כתב האמנה שמסמיך את מועצת השלום לא מונה את המדינות החברות בו, אך סביר שארבע המתווכות יהיו חלק ממנו.
המסמך מבהיר כי רק לאחר שהרשות הפלסטינית תעבור רפורמה מלאה שתאושר על ידי ארצות הברית, היא תוכל להשתתף בשלטון ברצועה, ועד אז השלטון יופקד בידי אותה מועצה. הרפורמות שהרשות נדרשת לעבור אינן מפורטות, אך כתוב שהן לפי הצעתו של הנשיא טראמפ בתוכנית השלום שלו מ-2020, ולפי ההצעה הסעודית-צרפתית (הכרזת פריז 2025).
"רק לאחר רפורמה של הרשות הפלסטינית, שתבוצע בנאמנות, יקודם פיתוחה של עזה", נכתב בהחלטה. "רק אז ייתכן שיהיו סוף סוף התנאים לנתיב אמין להגדרה עצמית ומדינית של הפלסטינים. ארצות הברית תייסד את הדיאלוג בין ישראל לפלסטינים כדי להסכים על אופק פוליטי לדו-קיום בשלום ושגשוג".
נוסח זה שהובא פה במדויק לא כולל את צירוף המילים 'מדינה פלסטינית' אך כן מדבר על הגדרה עצמית מדינית (statehood). יש שיטענו שהרשות הפלסטינית היא הביטוי להגדרה זו, ויש שיטענו שרק מדינה ריבונית לגמרי עונה להגדרה. בכל מקרה, בשונה מ'הכרזת ניו יורק' שהובילו צרפת וסעודיה, לא מוזכר כאן שום היבט גיאוגרפי לאותה ישות מדינית פלסטינית, ובטח שלא מוזכרות ירושלים כבירתה או זכות השיבה לפליטים הפלסטינים.
סעיף 3 עוסק בהחזרה מלאה של סיוע הומניטרי לרצועה, באחריות 'מועצת השלום'. בפועל על פי ההחלטה, מי שיכניס את הסיוע הם ארגונים בינלאומיים כמו הצלב האדום, הסהר האדום והאו"ם. העברת הסיוע תיעשה תוך הבטחה שהוא לא יגיע לידיהם של ארגונים חמושים.
סעיף 4 מסמיך את המדינות החברות ב'מועצת השלום' למנות ולפקח על ממשל טכנוקרטי פלסטיני, ועל 'כוח ייצוב בינלאומי' (ISF). הממשל הטכנוקרטי יוכשר ויפעל תחת אחריות הליגה הערבית. ספק אם הליגה הערבית, שמאז שנוסדה לא הצליחה לקבל כמעט שום החלטה מלבד החלטות נגד ישראל, תוכל למלא את התפקיד שההחלטה מטילה עליה, וייתכן שזו סתם דרך להכניס את הארגון למסמך. בהמשך הסעיף מפרט סמכויות נוספות של גופים הפועלים תחת פיקוח 'מועצת השלום' כמו פיקוח על מי ומה נכנס ויוצא מעזה, אחריות על השירותים ההומניטריים שמגיעים לאזרחים ועוד.
סעיפים 5 ו-6 מדגישים שוב, שכל מה שיעשה ברצועה יהיה תחת פיקוח 'מועצת השלום' וימומן על ידי קרן ייעודית. הבנק העולמי וגופים אחרים שאינם מפורטים יתרמו את ההון לקרן זו.
צה"ל ייסוג רק לאחר שהכוח הבינלאומי יתפוס שליטה
סעיף 7 הוא הארוך והמפורט ביותר בהחלטה. סעיף זה מסדיר את המנדט של כוח הייצוב הבינלאומי וקובע כי הפיקוד שלו יהיה "פיקוד משותף למדינות החברות 'במועצת השלום'", והוא יהיה מחויב לחוק הבינלאומי. הכוח מחויב לפעול בתיאום מלא עם ישראל ומצרים, דבר המודגש פעמיים, ותחת ההסכמים ביניהן. כוח השיטור הפלסטיני החדש שהוכשר (באירופה, ולא על ידי הליגה הערבית, א"ל) יפעל תחת כוח הייצוב הבינלאומי ויסייע באבטחת הגבולות.
"כוח הייצוב הבינלאומי יחזק את היציבות והביטחון ברצועת עזה במטרה לאפשר את פירוקה מנשק, פירוק מנשק הכולל הרס ומניעת בנייה מחדש של אמצעים צבאיים, תשתיות טרור וכל אמצעי התקפי; משיכת כל הנשק מארגונים חמושים; הגנה על אזרחים; הבטחה שהסיוע ההומניטרי מגיע אליהם ישירות ואבטחת מעברי הגבול".
עוד הוחלט כי רק לאחר שהכוח הבינלאומי ישיג שליטה מלאה ויציבות ביטחונית ברצועה, תחל נסיגת צה"ל מהרצועה לפי לוחות זמנים ומפות שיוסכמו בין ישראל, ארצות הברית והמתווכות. הנסיגה היא עד הפרימטר ולא עד הגבול המוכר בין רצועת עזה לישראל. כלומר, גם אחרי התבססות הכוח הבינלאומי במידה שתשביע את רצון ישראל וארה"ב ונסיגת צה"ל מהרצועה, הפרימטר יישאר בידי צה"ל. זה כתוב במפורש ולא ניתן לפרשנות שונה.
סעיפים 8-11 מגדירים את תוקף ההחלטה על 'מועצת השלום' ו'כוח הייצוב הבינלאומי' שיפעל עד סוף שנת 2027 (כלומר עד 2028). כל החלטה בהמשך על הכוח ופעולתו תיעשה אך ורק בהסכמה של ישראל, מצרים וארצות הברית (טורקיה וקטאר לא מוזכרות כאן). קוראים לכל המדינות המעורבות לשתף פעולה עם 'מועצת השלום' ו'כוח הייצוב הבינלאומי'. 'מועצת השלום' תגיש למועצת הביטחון של האו"ם דוח מצב כל שישה חודשים.
