ניתוח חדש שפרסמו חוקרי 'פורום ארלוזורוב-יסודות' משרטט תמונה מטרידה בקשר לרפורמה בענף החלב ששר האוצר בצלאל סמוטריץ' ומשרד האוצר מקדמים. לדברי החוקרים הרפורמה, שאושרה אתמול (שישי) בממשלה, תפרק בהדרגה מנגנון מרכזי בביטחון המזון הישראלי: היכולת לייצר חלב מקומי בצורה יציבה, מבוקרת ובטוחה.

הרפורמה שהממשלה אישרה כוללת ביטול מלא של התכנון בענף החלב, שבמסגרתו המדינה קבעה במשך עשרות שנים את מכסות הייצור ואת מחיר המטרה לרפתנים. במקביל, הרפורמה פותחת את השוק ליבוא רחב יותר של מוצרי חלב ולהפחתת מכסים, בציפייה להגברת התחרות ולהוזלת המחירים. באוצר הגדירו את העברתה בממשלה כ"הישג חשוב למאבק ביוקר המחייה". הרפורמה זקוקה עדיין לאישור הכנסת, וארגוני החקלאים הודיעו שימשיכו להיאבק בה, וטענו שמדובר ב"גזר דין מוות למאות רפתות ישראליות, ובעיקר לאלה שבקו הגבול בצפון ובעוטף עזה".

הניתוח שביצעו החוקרים, המבוסס לדבריהם על בחינה כלכלית, היסטורית ורגולטורית מקיפה, מצביע על כך שההנחות בבסיס הרפורמה לא מגובות בנתונים ובבחינה אמפירית. לטענתם, מאחורי הסיסמאות על שוק חופשי והורדת מחירים מסתתר מהלך להעברת כוח מהציבור ומהחקלאים למחלבות הגדולות ורשתות השיווק.

יתרה מכך, באוצר מתעלמים לפי המחקר מההשלכות המבניות על ענף שמעסיק אלפי עובדים, ומהווה בסיס לשרשרת אספקת המזון. החוקרים מזהירים שהרפורמה עלולה להביא ירידה בייצור המקומי ולתלות גוברת בייבוא, ולכן לתוצאה הפוכה מזו שמבטיח האוצר: חוסר יציבות במחירי מוצרי החלב.

הנחות היסוד: התעלמות מאופי הענף ומהממצאים בעולם

החוקרים מ'פורום ארלוזורוב-יסודות', מכון מחקר מבית ההסתדרות, התנועה הקיבוצית ותנועת המושבים, מטילים ספק בשורה של הנחות יסוד שמשרד האוצר מבסס עליהן את הרפורמה:

הטענה שחוסר היעילות החקלאית הוא מקור המחירים הגבוהים אינה נכונה. קיים פער משמעותי בעלות גורמי הייצור בישראל לעומת האיחוד האירופי, שאינם בשליטת החקלאי, בעיקר בכל הקשור למזון ולכוח האדם. רכיבים משמעותיים נוספים הם עלות העיבוד במחלבות, המרווח הקמעונאי והמע"מ, שאינם בשליטת החקלאים וכלל לא מטופלים ברפורמה המוצעת.

הטענה שניתן לקיים ענף חלב ללא תכנון מתעלמת מאופי הענף, הדורש תיאום בין הייצור החקלאי לעיבוד התעשייתי. לכן, השאלה האם נכון שיהיה תכנון אינה רלוונטית. שאלת המדיניות עליה יש לענות לדברי החוקרים היא: מי יתכנן? המדינה באמצעות רגולציה; החקלאים באמצעות קואופרציה; או המחלבות ב"שוק חופשי", באמצעות קביעת המחיר, ושליטה של אותן חברות במקטעים שונים של הייצור.

הטענה ששוק חופשי יוביל ליציבות וישרת את הציבור סותרת את הממצאים הבינלאומיים: מחירי החלב בעולם תנודתיים מאוד, ורק מדינות עם אפיקי יצוא מצליחות לאזן זאת. ישראל מוגבלת מבחינה גיאוגרפית ופוליטית ביכולתה לייצא חלב למדינות שסביבה, ולכן ספק אם תשמר את היציבות ללא ייצור מקומי משמעותי. יתרה מכך, גם אם מחירי מוצרי החלב ירדו לרמתם באיחוד האירופי, פער של כ-40% לפי האוצר, זה יחסוך בממוצע רק כ-350 ש"ח למשק בית ממוצע, סכום קטן מאוד לעומת עלויות של תחומים כמו דיור ואנרגיה.

הטענה שביטול התכנון הציבורי ייצור תחרות מתעלמת ממבנה שוק ריכוזי: כ־600 רפתות מול שלוש מחלבות גדולות. ביטול התכנון הציבורי יגביר את כוחן של המחלבות, הרשתות והיבואנים, יחליש את החקלאים, ובסופו של דבר גם את הצרכנים.

הטענה שרפתות גדולות יהיו יעילות בהרבה לא נתמכת מחקרית. מחקרים מראים שגודל מסביר רק 10%-20% מהפערים ברווחיות, והגורם המשמעותי ביותר הוא איכות הניהול. באופן כללי, הרפתות בישראל מציגות יעילות תפעולית גבוהה ותפוקת חלב מהגבוהות בעולם.

תפוקת החלב בישראל עלתה בשני העשורים האחרונים מ-1.1 מיליארד ליטרים בשנה ל-1.6 מיליארד ליטרים, למרות שמספר הרפתות הצטמצם ב-60%. כותבי הצעת הרפורמה במשרד האוצר מרבים להשתמש במונח "יעילות", אך ללא הגדרה קונקרטית לאותה יעילות ולמדדים שלה.

החוסרים: אין למידה מהעבר או בקרה על התוצאות

לטענת החוקרים, ברפורמה לא ניכרת למידה מהצלחות וכשלים של מהלכים קודמים בענף החלב. זאת למרות שהענף עבר בשלושת העשורים האחרונים שינויים מבניים, הסדרים והסכמים בהיקף חריג במשק הישראלי. החוקרים מזהירים שהרפורמה המוצעת מתקבלת ללא בחינה מוקדמת מעמיקה של ההשפעות החברתיות והכלכליות הצפויות.

ההצעה לא כוללת גם מנגנונים מתאימים להערכה בדיעבד של תוצאות הרפורמה בפועל, שהיא חיונית ללמידה ולהפקת לקחים, תוך כדי יישומה ואחריו. לבקרה על יישום הרפורמה חשיבות עליונה, בעיקר נוכח העובדה שהמתווה המוצע אינו קיים בשום מדינה אחרת בעולם.

חוקרי פורום ארלוזורוב-יסודות מצביעים גם על חוסר קוהרנטיות במדיניות הממשלתית. המהלך אינו עקבי עם התוכנית הלאומית לביטחון מזון, שגובשה רק לאחרונה על ידי צוות בין־משרדי רחב שהקימה הממשלה. בעוד שהתוכנית האסטרטגית לביטחון המזון מדגישה יציבות ויכולת ייצור עצמאית, הרפורמה מובילה, לפי הניתוח, לכיוון הפוך: העמקת התלות ביבוא והחלשת החקלאות המקומית.

אם לא די בכך, לא נמצאה הלימה בין כלי המדיניות המוצעים לבין הבעיה שאותה הם מבקשים לפתור. כך למשל, השינוי המוצע בחוק החלב אינו כולל שינוי של מטרות המדיניות המוגדרות בחוק. לדברי החוקרים, לא ברור כיצד תתקיים התאמה בין מבנה הענף למטרותיו עם החלת הרפורמה. סדר הדברים התקין וההגיוני דורש לגזור את האופי הרצוי של הענף ואת כלי המדיניות המתאימים להשגתו מהגדרת תפקידיו ומטרותיו של הענף.

החוקרים מצאו שהרפורמה דורשת לפרק את מועצת החלב, בנימוק שבמודל החדש לא נדרשת רשות אסדרה ופיקוח, ובמקביל מציעה להקים מנגנון בקרה חדש במשרד החקלאות – אך ללא תקציב, וללא הגדרת תפקיד ברורה. יש בכך סתירה פנימית: האוצר דורש "התערבות מינימלית ביחסים שבין הרפתות למחלבות", אך מטיל על משרד החקלאות אחריות מורכבת ביותר לפיקוח. אותו מנגנון יידרש לנהל את רכש החלב המפוקח; לוודא שכל יצרן מוגן מוכר את היקף הליטרים המוגנים שנקבעו לו; להפעיל מנגנוני איסוף נתונים; ולעצב מנגנוני בקרה הנוגעים להיקפי הרכישה, למחירים ששולמו, ולמועדי ההתקשרות בין המחלבות ליצרנים.

הסכנות: פגיעה בתעסוקה בפריפריה ובאספקה בחירום

החוקרים מזהירים שביטול התכנון הציבורי עלול לפגוע קשות ביציבות האספקה. לפי משרד האוצר, המתווה המוצע יביא להגדלת היקפי היבוא. בהעדר קביעת רף מינימום להיקף הייצור המקומי, מהלך זה צפוי לגרום לפגיעה ביציבות האספקה בעיתות חרום, שבהן לא מתאפשר יבוא רציף של מוצרים טריים.

החוקרים מדגישים שלסגירת רפתות יש משמעויות ארוכות טווח: רפת שנסגרת לא חוזרת לפעול. לכן, ביטול התכנון הציבורי ללא קביעת רף מינימום לייצור מקומי מנוגד לאינטרס הלאומי לשמר יכולת אספקה בסיסית בעתות חירום.

מהלך כזה עלול גם להפוך את הרפתות לקבלניות משנה של תאגידי ענק, ולהעביר כוח עודף נוסף למחלבות הגדולות ולרשתות המזון. הדבר יחליש את הרפתות השיתופיות והמשפחתיות, שיש להן חשיבות גדולה לפריפריה ולחקלאות בישראל. אם לא די בכך, הצעת הרפורמה של האוצר מתעלמת מההשפעה הצפויה על המעגלים הסובבים את הרפתות ומערך העיבוד, כתוצאה מהרחבת היבוא, ומהאפשרות של פגיעה בתעסוקה בפריפריה.

רפורמת החלב קובעת יעד פדיון למכסות של חקלאים שיבחרו לצאת מהענף, בסך כ-1.7 ש"ח לליטר חקלאי לאחר ניכוי מס. לפי חוקרי הפורום, מחיר זה נמוך בכ־26% מערך הפדיון הקיים כיום, וצפוי לדחוק מהענף יצרנים יעילים, בדומה למה שקרה במתווה לוקר שאומץ ב-2012.

ההשוואה המטעה לאירופה: אין רשת ביטחון לחקלאים 

בחינה של המצב באיחוד האירופי מראה שמאז ביטול משטר המכסות נדרשת תמיכה ממשלתית רחבה ומתמשכת כדי לשמור על יציבות הענף. יותר מ-70% מהחקלאים באיחוד האירופי תלויים בתמיכות הממשלתיות על מנת להגיע לסף הרווחיות, והתמיכות מרכיבות בממוצע 40% מהכנסות הרפתנים. בניגוד לאיחוד האירופי, שהשקיע עשרות מיליארדי יורו בתמיכות ארוכי טווח, בישראל מוצע מהלך חד ומהיר לביטול המכסות, בלי שהוא מלווה בתמיכה בחקלאים.

במסגרת הרפורמה האוצר מציג רשת הגנה לחקלאים באמצעות "מחיר מוגן" לליטר חלב. אלא שמניתוח הנתונים עולה שהמחיר נקבע לפי מנגנון מחיר המטרה הקיים בניכוי 15% קבועים, הפחתה שחקלאים אינם יכולים לספוג בפעימה אחת. למעשה, בהתנהלות עסקית תקינה, אין ענף תעשייתי שיצליח לשמור על יציבות תפעולית תוך ירידת מחיר של 15% בבת אחת.

יתר על כן, כמות החלב שעליה יחול המחיר המוגן תיקבע בהתאם לביקוש. כלומר, ככל שהיבוא יגדל, כך הכמות המוגנת תצטמצם. אם כך, מדובר ברשת שאינה מבטיחה דבר בטווח הארוך, ודווקא מוסיפה חוסר ודאות.

הגברת התחרות במקטע המחלבות היא אבן יסוד בהצעת הרפורמה, אך היא אינה כוללת סעיפים המכוונים לכך. אדרבה, בולטת בהעדרה התייחסות לדרכים לחיזוק המחלבות הקטנות. לפי הודעת דוברות משרד האוצר, המשרד "בוחן אפשרות לקידום תכנית השקעות ייעודית למחלבות קטנות ובינוניות, לצורך הפיכתן לגורם תחרותי במשק החלב", אך רכיב זה אינו נכלל בנוסח של ההצעה בחוק ההסדרים.

החלופה: מיקוד המטרות והגנה על ייצור מקומי

החוקרים מציגים גם עקרונות לרפורמה הולמת, שתתמודד עם הבעיות במשק החלב ובשוק החלב הישראלי:

שמירה על היסוד הציבורי של משק החלב מתוך חשיבותו לביטחון מזון, כמקור למוצר בסיסי בתזונה של מרבית משקי הבית בישראל, וכן לחיזוק הפריפריה והמרחב הכפרי, שמירה על הגבולות, תרומה לסביבה ופוטנציאל הידע והיצוא.

הגדרת מטרות ברורות ומצומצמות במקום ריבוי יעדים סותרים.

הבחירה בכלי מדיניות שמשקפים ערכים ציבוריים, בהם יציבות הייצור ונגישות לצרכן ושמירה על יצרנים במגוון גדלים ופריסה גיאוגרפית. כלי המדיניות בענף, ביניהם: תכנון, ויסות כמויות, הגנה על הייצור המקומי, התערבות מחירים ותמיכות ישירות, אינם כלים טכניים בלבד. הם ביטוי של תפיסה כלכלית וחברתית.

יציבות רגולטורית ארוכת טווח במקום הסכמים קצרי מועד. דרושה מסגרת יציבה ורב-שנתית שתאפשר תכנון לטווח ארוך ותחזק את אמון השחקנים.

שילוב מנגנוני הגנה על הייצור המקומי עם מהלכים תחרותיים מדודים, תוך איזון בין אינטרס הצרכנים לאינטרס הציבורי הרחב.

בניית מנגנוני תמיכה עקביים, פשוטים ושקופים.

טיפול ביחסי הכוחות בשרשרת הערך, תוך חיזוק המחלבות הקטנות. הוזלת מחיר החלב הגולמי אינה מבטיחה הוזלה לצרכן. כשהכוח מרוכז בידי המחלבות הגדולות והקמעונאים, חלק גדול מההוזלה "נבלע" בדרך.

קידום חקלאות בת קיימא ועמידה במשברים. יש ליצור מסלול כלכלי שמאפשר לחקלאים להתפרנס בכבוד ולהתחדש, תוך עמידה באתגרים הרבים שעמם מתמודד הענף, בהם תנודתיות מחירים; הזדקנות חקלאים והיעדר דור המשך; שינויי אקלים ודרישות גוברות לשמירה על איכות הסביבה.

יצירת אסטרטגיית חקלאות לאומית ארוכת טווח. יש צורך בגיבוש אסטרטגיית חקלאות לאומית כוללת שממנה ייגזרו הרפורמות הסקטוריאליות, כפי שעושה התוכנית הלאומית לביטחון מזון.

עידוד השקעות ציבוריות ופרטיות כמנוע לשיפור וחדשנות בענף. לנוכח תקופת ההחזר הארוכה של ההון (יותר מ-15 שנים), השתתפות המדינה בהשקעות בענף חיונית להבטחת הוודאות. הניסיון העולמי והמקומי מוכיחים שהשקעה ציבורית מושכת גם את המגזר הפרטי להשקיע.