משרד האוצר מסרב לחשוף את הנתונים, עבודת המטה וההשלכות הצפויות של הרפורמה הדרמטית שמקודמת במשק החלב. בסוף השבוע האחרון פורסמו להערות הציבור חוקי הרפורמה, הכוללת ביטול התכנון, הורדת מכסים וחשיפה לייבוא, מהלכים שצפויים להביא לסגירת מאות רפתות, אבל ללא המסמכים שמפרטים את השפעות הרגולציה.

באוצר סירבו לבקשת 'דבר' לקבל מידע על ההשלכות הצפויות של הרפורמה, ולקבל את מסמך הערכת השפעות רגולציה (RIA). בשיחה עם 'דבר' בכיר ברשות האסדרה מודה שהפטור שמקבלים חוקי חוק ההסדרים מפרסום ההשלכות שלהם, נותן לממשלה יד חופשית להעביר כל חקיקה בלי פיקוח משמעותי.

מהלך דרמטי בלי דין וחשבון

על פי הערכות, הרפורמה צפויה להביא להשלכות מרחיקת לכת, ביניהן סגירה של כ-300 רפתות, שהן כמחצית מהרפתות הפעילות בישראל, פיטורי עובדים במחלבות והשפעה נרחבת על התעסוקה וההתיישבות בפריפריה, במיוחד בישובים סמוכי-גדר בגבול הצפון ועוטף עזה. למרות כל אלה, לא בוצע לרפורמה הליך הערכת השפעות רגולציה (RIA), ומשרד האוצר מסרב לפרסם לעיון הציבור נתונים קריטיים וחלופות להשגת המטרה המוצהרת של הרפורמה: הורדת יוקר המחייה.

הערכת השפעות רגולציה (RIA) היא שיטת עבודה המנחה תהליכי קבלת החלטות, ומשמשת ככלי עזר בקביעת מדיניות רגולטורית, מתוך תפיסה ששקיפות היא ערך מרכזי בקביעת מדיניות רגולטורית ככלל, ובתהליכי הערכת השפעות רגולציה בפרט. תהליך הערכת ההשפעות כולל מספר שלבים, שעיקרם הגדרת הבעיה עמה מבקשת הרגולציה להתמודד, הגדרת התכלית והצורך בהתערבות רגולטורית ובחינת חלופות שונות ליישום הרגולציה. מטרת התהליך היא להבטיח שהרגולציה שתיקבע תהיה מיטבית, ותאזן בין התכלית אותה היא מבקשת להשיג לבין הנטל הנובע ממנה. על פי החלטת ממשלה 2118 שהתקבלה ב-2014 כל רגולציה חדשה חייבת לעבור תהליך של הערכת השפעות.

אלא שחוק ההסדרים, שבחסותו מוביל שר האוצר את הרפורמה, פטור מהדרישה להערכת השפעות רגולציה. משרד האוצר אמנם נדרש להעמיד הליך חלופי להערכה של השפעות חוק ההסדרים, אך לפי רשות האסדרה, מעולם לא הציג הליך שכזה. גורם בכיר ברשות האסדרה אף הודה בשיחה עם 'דבר' שהפטור משקיפות מאפשר לממשלה להעביר במסגרת חוק ההסדרים כל רפורמה שתחפוץ בה, בלי לתת דין וחשבון לציבור.

למרות פניות חוזרות ונשנות של 'דבר' למשרד האוצר, טרם התקבלו נתונים שעל בסיסם מושתתת הרפורמה, או כל מסמך שיש בו כדי להציג השפעות אפשריות או חלופות רגולטוריות שנבחנו למימוש מטרות הרפורמה.

הורדת מחירים? לא מבטיחים

ממרכיבי הרפורמה המפורטים בתזכיר החוק שפורסם, ניכר שהמטרה המרכזית של הרפורמה נוגעת לאופי השוק המבוקש ולא להוזלת מחירים לצרכן או חוסן המשק הישראלי. אדרבא, אנשי המקצוע במשרד האוצר מודים שאין באפשרותם להבטיח שההפחתה במחיר החלב הגולמי תגיע לצרכנים ותביא להפחתת מחירים, כפי שמבטיח שר האוצר סמוטריץ'.

בנוסח החוק אין הבטחה להפחתת מחירים. בין השינויים המוצעים בחוק החלב, תוחלף המטרה: "הבטחת מחירים נאותים ליצרנים, למחלבות ולציבור" ב-: "הגברת תחרותיות בענף החלב". אלא שהגברת התחרות אינה מבטיחה מחירים נאותים לצרכן. כך למשל, פתיחת שוק החמאה לא רק שלא הוריד מחירים, אלא אף העלתה את מחיר החמאה לצרכן. המדפים אמנם התמלאו בחמאה מיובאת, אך מרבית הציבור נאלץ לקנות חמאה יקרה יותר.

במקרה של הרפורמה במשק החלב, מתעלם משרד האוצר מהשפעה אפשרית על אספקת החלב המפוקח, שהוא כיום המוצר הנמכר ביותר ברשתות השיווק בישראל. במקרה של הגברת ייבוא הגבינות הקשות, יצטמצם הייצור המקומי למוצרי חלב רכים וחלב לשתייה. במקרה כזה, יתכן שהמחלבות יעדיפו לייצר יותר חלב לא מפוקח, על חשבון ייצור מוצרים מפוקחים, שיהיו עוד פחות משתלמים לשיווק. התוצאה תהיה מדפים מלאים בחלב מועשר ו"מיוחד", שהוא יקר יותר, והתרוקנות של מדפי החלב המפוקח.

הפגיעה המרכזית: רפתות קטנות

תקופת המעבר של החוק מוגדרת בחוק מ־1 באפריל 2026 ועד ל־30 ביוני 2028. הורדת המחיר שעליה מדברים באוצר היא למעשה הפחתה מיידית וחדה של מחיר החלב הגולמי ב-15% כבר באפריל הקרוב. אלא שהפחתה כזו לא תשבור את המחלבות, כפי שמצהיר שר האוצר סמוטריץ', אלא תרסק את הרפתנים.

בענף החלב מעריכים שכ-80% מהרפתות, ביניהן גם רפתות גדולות, חדשניות ומבוססות, לא יוכלו להמשיך להתקיים אם מחיר החלב הגולמי ירד ב־15%, וכי רבים מהם ייאלצו לנטוש את הענף. עובדי המחלבות מצידם, חוששים מסגירה של קווי ייצור ופיטורים נרחבים. יצרני החלב טוענים שהשימוש במנוף לחץ אגרסיבי כמו הורדה חדה במחיר המטרה, מנוגד להצהרת האוצר, לפיה: "תופעל תכנית פדיון מכסות רחבה ומדורגת, שנועדה לאפשר פרישה מוסדרת של יצרנים, להפחית ייצור בלתי יעיל ולתמוך במעבר יציב, הוגן ומתואם מבסיס של תכנון מרכזי למבנה שוק תחרותי ויעיל". לדבריהם, מדובר בצעד חד ובוטה ש"יוריד את הרפתנים על הברכיים".

הורדת המחיר החדה תאלץ רפתנים שלא יוכלו לספוג אובדן הכנסה משמעותי כל כך, לפדות את המכסות שלהם למדינה במחיר נמוך. באוצר נערכים לפדיון מכסות ייצור חלב בהיקף של 500 מיליון ליטר, שהם כשליש מייצור החלב המקומי, בעלות כוללת של כמיליארד שקלים. בעוד ששר האוצר מקפיד להתייחס לפדיון המכסות כ"מצנח זהב" לרפתנים, בדיקת 'דבר' העלתה שערך הפדיון שיקבלו הרפתנים יעמוד על כ-2/3 בלבד מערכן הנוכחי. פדיון מכסות החלב ויציאת רפתות יצרניות מהענף תסלול את הדרך ליישום הרפורמה, המבוססת על צמצום ייצור החלב הגולמי המקומי בכ-30% ופתיחת השוק ליבוא, בעיקר של גבינות קשות.

שר האוצר מצהיר שביטול התכנון במשק החלב נועד לשבור את השליטה של המחלבות הגדולות בשוק, אך בחינה של ההשפעות הצפויות מעלה שהרפורמה דווקא תגביר את כוחן של המחלבות על הרפתנים. את הירידה בהכנסותיהן יתרגמו המחלבות ללחץ על הרפתנים ולמחיר נמוך עבור החלב הגולמי. אם לא די בכך, רפתנים שיבקשו להתאגד לצורך הורדת עלויות הייצור או לצורך הקמת מחלבות וגופי שיווק משלהם, יתקלו במחסום נוסף: הרפורמה מבטלת את ההחרגה שניתנת לרפתות מהסדרים כובלים, בהיותן ענפים חקלאיים, במסגרת חוק התחרות הכלכלית. המשמעות היא החלשה בוטה וחדה של הרפתנים אל מול המחלבות, היבואנים והקמעונאים.

הרפורמה כבר יצאה לדרך

ניכר ששר האוצר סמוטריץ' לא מחכה להעברת החוק וכבר מתחיל, הלכה למעשה, ליישם את הרפורמה שהוא מקדם. לפני כשבועיים חתם סמוטריץ' על צו שמגדיל פי שלושה את המכסות ליבוא גבינות קשות בפטור ממכס. הגדלת המכסות תביא לצמצום הביקוש לגבינות המקומיות, ותהיה לה השפעה ישירה על רכישת חלב גולמי מהרפתנים.

סמוטריץ' והאוצר עושים מאמצים רבים לגייס את דעת הקהל לטובת הרפורמה, בקמפיין שמתנהל ברשתות. אבל נראה שאת תשובות האמת והנתונים על ההשלכות הצפויות של המהלך הדרמטי הם לא מרגישים מחויבים לספק.