'דו"ח המבקר על שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה – האזנות סתר ונתוני תקשורת' עוסק בהשלכות השימוש הגובר בכלים טכנולוגיים על ידי המשטרה. הדו"ח מתמקד בהאזנות סתר ובנתוני תקשורת שנאספים מטלפונים סלולריים ומחשבים ניידים. במסגרת הביקורת נבחנו תהליכי העבודה, מנגנוני הבקרה וההתנהלות המערכתית של המשטרה, גורמי הייעוץ המשפטי ופרקליטות המדינה.
הדו"ח, שגובש בין פברואר 2022 לאוגוסט 2023, מצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים שמשפיעים ישירות על האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם וסמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה למחויבותה לצמצם פגיעה בזכות לפרטיות. לפיכך, "הנטל הכבד המונח על כתפי הגופים המבוקרים – המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה – מחייב אותם לפעול באופן משמעותי, תכליתי ומהיר לתיקון הליקויים", נכתב בדו"ח.
חמש הבעיות העיקריות עולות מהדו"ח:
- היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית: שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך.
- ליקויים בתהליכי קידום החקיקה: עיכובים ממושכים במתן חוות דעת משפטיות ובקידום חקיקה עד להבאתה לפני הרשות המחוקקת. היעדר הסדרה של תהליכי עבודה, היעדר פעולות ניהול יזומות ופעילות של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והייעוץ המשפטי למשטרה במקרים המתאימים; היעדר קביעת לוחות זמנים להגשת חוות דעת ואי קיום מעקב אחר פיגורים בלוחות הזמנים.
- פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה: אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין – משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר.
- קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים: אי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים, ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבל את המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים
- חולשה מקצועית בתחומי הטכנולוגיה והמשפט: היעדר כוח אדם בעל המומחיות המיוחדת הנדרשת לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, הייעוץ המשפטי למשטרה ולחטיבת הסייבר, לטיפול בתחומים שבלב הדו"ח.
מנגנוני הבקרה והריסון של המשטרה
על פי דו"ח מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, "המשטרה נדרשת לבחינת עומק של תהליכי העבודה, ועליה להגביר בשיתוף משרד המשפטים את הפיקוח על פעולותיה בתחום. כמו כן, עליה לפעול להידוק משמעותי של מנגנוני הבקרה והריסון של הפעולות שהיא מבצעת".
לטענת הדו"ח, בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות, אך השימוש בכלים אלו נשען על תשתית חקיקתית ישנה ובלתי מתאימה. המשטרה גם הסתפקה באישור השימוש בכלים לאחר בחינה משפטית פנימית – ולא על סמך חוות דעת מפורטות ובחינה עקרונית ופרטנית של הייעוץ המשפטי לממשלה ובלי לקבל את אישורו של היועמ"ש לממשלה.
"כדי שהמשטרה תוכל להשתמש בכלים טכנולוגיים מתקדמים לצורך מאבק בפשיעה, ובכלל זה כלים המגלמים סוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתחום האזנות סתר, לסמכויות חיפוש ולפגיעה בזכויות יסוד, ושיש בהם פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, עליה לוודא שאין היא חורגת מתחומי סמכותה בשימוש שהיא עושה בהם. לצורך כך, על היועמ"ש למשטרה לפנות מבעוד מועד לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, להציג בפניהם את המפרט הטכני ואת היכולות של כלים אלו ולקבל את האישור המשפטי להפעלתם מהיועצת המשפטית לממשלה".
הדו"ח מתייחס לייעוץ המשפטי לממשלה וטוען כי ראוי היה שייזום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים טכנולוגיים: "לדעת משרד מבקר המדינה על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבדוק ביוזמתם את השימוש בכלים טכנולוגיים בכלל ולצורך האזנת סתר בפרט, שיש בהם משום חשש לחריגה מסמכות ומגלמים פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט". יתרה מכך, "במהלך השנים לא התקיים בייעוץ המשפטי לממשלה דיון משפטי עקרוני בנוגע לעצם הטמעת כלים אלו בעבודתה של המשטרה".
האזנות סתר
מהדו"ח עולה כי על המשטרה לוודא שלא ייעשו פעולות אסורות בתחום האזנות הסתר, שלא יתאפשר איסוף תוצרי האזנה אסורים ושלא ייעשו כל הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שהפקתם אסורה. על המשטרה גם לדאוג לביעור חומרי האזנת הסתר השמורים במערכותיה.
בנוסף, על המשטרה להימנע משימוש בצו נרחב שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים שיש זיקה ביניהם: "על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את כל הפעולות האקטיביות שהיא מבקשת לבצע – במהלך האזנת סתר או לצרכים מבצעיים נוספים המתבצעות בד בבד עם ביצוע האזנת סתר".
מומלץ גם שהמשטרה תסדיר חקיקתית או משפטית, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, את ההגנה המוגברת על קטינים (לעומת בגירים) בתהליך האזנת סתר.
מידע חסר בנתוני התקשורת
משרד מבקר המדינה בדק גם את השימוש בנתוני תקשורת. נתוני התקשורת שהמשטרה רשאית לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. נתונים אלה נוגעים לשימוש של אדם במכשירי קצה (כגון טלפונים ניידים ומחשבים).
"התברר כי מרבית הדיווחים חסרים מידע בסיסי הנוגע לקבלת הנתונים והשימוש בהם. תמונת מצב זו משקפת ליקוי יסודי בטיפול המשטרה בנושא, שאף מונע אפשרות של פיקוח ובקרה ראויים על היבטים מרכזיים בתהליך מתן ההיתרים המינהליים והדיווח עליהם".
עוד נמצא כי אף שבחוק נקבע כי ההיתר המינהלי יינתן "ככל הניתן בכתב", בפועל האישורים של הקצינים המוסמכים למתן היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת ניתנים רק בעל פה, ו"כלל הבקשות וההיתרים מתועדים רק בדיעבד על ידי הקצינים המוסמכים באמצעות טופס ייעודי".
הקמת ממשק דיגיטלי
הדו"ח ממליץ למשטרה להקים ממשק דיגיטלי בין מערכותיה הממוחשבות שבהן מתעדות יחידותיה את קבלת הדיווח על האירוע לראשונה ובין מערכת ניהול הצווים. עוד מוצע למשטרה לאמץ מתכונת פעולה דיגיטלית שבמסגרתה כלל השלבים בהליך מתן ההיתר המינהלי יתועדו בזמן אמת במערכות ממוחשבות ולא באמצעות טופס פיזי. על חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע בקרה רציפה וקבועה בנושא דיווחי הקצינים המוסמכים על ההיתרים המינהליים.
ביקורת נמתחה גם על חטיבת הסייבר: כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר. בקרות שהתקיימו על פעילותה של יחידה מבצעית (צס"ם ארצי) שמבצעת פעילות רגישה ביותר בתחום האזנות הסתר לא היו מעמיקות ומשמעותיות. בנוסף, במאות בקרות שנעשו במהלך השנים על פעילות המשטרה בתחום השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר עלו ליקויים רבים, חלקם מהותיים, הנוגעים בשלבי העבודה השונים לאיסוף מידע, להפקתו ולתיעודו. שלא בהתאם לנהלים, חטיבת הסייבר לא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא שהליקויים והממצאים שהתגלו בבקרות אכן תוקנו.
"ביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת הן סמכויות הכרחיות למשטרה לצורך מילוי תפקידיה בעולם טכנולוגי ולמאבקה בפשיעה. עם זאת, הן עלולות להביא לפגיעה בזכויות אדם הנוגעת לאורחות חייהם ולפרטיותם של ישראלים רבים. החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת ולביצוע האזנות סתר נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. חשיבות הבקרות בזיקה לתחום פעילות זה מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה כי מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל", נכתב בדו"ח.
מהמשטרה נמסר:
"דו״ח המבקר עוסק רובו ככולו באירועים ישנים מהשנים 2016-2021 ובסוגיות שכולן כבר נבחנו לעומק במסגרת עבודת וועדת מררי. כלל לקחי דו״ח מררי שפורסם באוגוסט 2023, יושמו ותוקנו לאחר פרסומו, עוד בשנת 2023 ואף המבקר מתייחס לכך. בתוך כך, פותחו מנגנוני פיקוח ובקרה משופרים- פנים ארגונית וגם בין ארגוניים, המיושמים בדקדקנות וכן
הובהרו נהלים ותהליכי עבודה".
