היועצת המשפטית לכנסת, שגית אפיק, ממליצה לחברי הכנסת להוציא מחוק ההסדרים  את רוב הרפורמות שכלולות בו, ולהעביר אותן להליך חקיקה רגיל בכנסת – כך עולה מחוות דעת שהפיצה לחברי הכנסת. זאת מכיוון שאין להן זיקה ישירה לתקציב המדינה, ובשל היותן רפורמות מורכבות ושנויות במחלוקת, שדורשות דיון מעמיק. מתוך 58 רפורמות, אפיק קובעת כי יש "לפצל" (להוציא מהחוק) 22 רפורמות, וממליצה להוציא ממנו עוד 15 רפורמות נוספות – כלומר בסך הכול 37 רפורמות, כמעט שני שלישים מהחוק. לקריאת המכתב של יועמ"שית הכנסת – הקישו כאן

בין הרפורמות שאפיק ממליצה להוציא מהחוק, שעובר יחד עם תקציב המדינה, נמצאת גם הרפורמה בענף החלב, רפורמות בתחום התכנון והבנייה המחלישות את ארגוני הסביבה, הסדרי תשלום ארנונה לרשויות מקומיות הסמוכות למיזמי תשתית לאומיים, פיקוח על מוצרי עישון לצרכי מס, הקמת שדות תעופה פרטיים, פיתוח תשתיות במשק הדלק, מאגר נתוני אשראי לתאגידים ועוד. לקריאת טבלת ההמלצות – הקישו כאן 

אפיק כתבה לחברי הכנסת כי "הצעות חוק ההסדרים שהונחו כוללות כ-420 עמודים. זהו היקף גבוה במיוחד גם בהשוואה לעבר, גם לנוכח העובדה שבשלוש השנים האחרונות העבירה הכנסת כבר 8 תקציבים, ובפרט משום שרוב כמעט מוחלט של ההסדרים בהצעות החוק נעדר זיקה ישירה לתקציב המדינה באופן חסר תקדים".

לדברי אפיק, "הצעות החוק שבפניכם כוללות מספר רב של רפורמות מבניות מקיפות, ארוכות ומורכבות במיוחד. אף אם ניתן היה לכלול בהצעות חוק הסדרים רפורמה אחת שחשובה במיוחד למשרד האוצר, הכללה של מספר רב של רפורמות מסוג זה, הופכת את חוק ההסדרים לפלטפורמה שעלולה לייצר פגיעה מובנית בהליך החקיקה בין היתר גם לנוכח הזמנים הקצרים שיש לכנסת לשם הכנתן.

"נוסף על כך, מספר לא מבוטל של הרפורמות שנכללות השנה בהצעות חוק ההסדרים הן רפורמות מורכבות במיוחד או מעוררות מחלוקת ציבורית משמעותית, המתפרסות על פני עשרות עמודים; כאשר לגבי חלקן, לא ברור היקף וטיב עבודת המטה הממשלתית ולגבי אחרות ישנה גם התנגדות של המשרד הממשלתי האמון על תחום הרפורמה ואמור בסופו של יום ליישמה".

על הרפורמה בחלב: "משנה סדרי עולם, לא מוזכרת עבודת מטה שמבססים הצדקות לשינוי כה מהותי"

הרפורמה הבולטת והאגרסיבית ביותר בחוק, שאותה ממליצה אפיק לפצל ממנו, היא הרפורמה במשק החלב. לדבריה, "מדובר ברפורמה מקיפה המשנה סדרי עולם במשק החלב, המתנהל כמשק מתוכנן מאז קום המדינה. בדברי ההסבר לא מוזכרת עבודה כלכלית או עבודת מטה שנערכה כבסיס לרפורמה וגם לא עבודה של צוות בין-משרדי או ועדה ציבורית שמבססים הצדקות לשינוי כה מהותי בענף החלב. לא ברור גם האם המשרד הרלוונטי לנושא (משרד החקלאות) היה שותף לעבודת המטה בהליך הממשלתי. משכך, דיונים בהצעת החוק מחייבים הכנה יסודית והבנה מעמיקה של פרטי ההסדר.

ההסדר המוצע מעלה קשיים משפטיים מהותיים, בעיקר בשל פגיעה קשה בזכויות הקניין של יצרני החלב (כך למשל מחיר המטרה מופחת ב-15%, דבר שמעלה חשש כי חלק מהרפתות יהפכו להפסדיות; ביטול משטר התכנון מתייחס רק לענף הבקר ולא לענף הצאן); הפחתת מחיר המטרה, וכניסת החוק לתוקף בלוחות זמנים קצרים צפוי להשפיע על בעלי הרפתות הקטנות שיתקשו לעמוד בכך. לא ברורה מידת גיבושו של ובשלותו של ההסדר שעה שלפי המוצע, ביטול משטר התכנון הקיים אמור להיכנס לתוקף באופן מיידי. בנוסף, יצוין כי חוק תכנון משק החלב נחקק בוועדת הכלכלה בשנת 2011 לאחר דיונים ממושכים, על בסיס הצעת חוק ממשלתית שקדמה לה עבודת מטה משמעותית בממשלה שארכה כמה שנים. בשל כל הטעמים שלעיל, לעמדתנו, לא ראוי ולא נכון לקדם רפורמה כזו בלוחות זמנים קצרים ובהליך חקיקה של חוק ההסדרים".

אזהרה מפסילה בבג"ץ, ומוועדות 'עוקפות'

בין היתר מזהירה אפיק שחלק מהרפורמות יכולות להיפסל בבג"ץ. היא מזכירה ש ביולי האחרון, בפסק דין בעתירות נגד קרן הארנונה שנחקקה במסגרת חוק ההסדרים, "עמד בית המשפט פעם נוספת על הקשיים הרבים הנובעים מהכללת נושאים שאינם בעלי זיקה תקציבית לתקציב בו נכרכו, והתייחס לבעייתיות שנוצרת אף ביתר שאת כשמדובר ברפורמות מבניות, בהסדרים מורכבים ובנושאים ששנויים במחלוקת ציבורית עזה". לדבריה, נשיא בית המשפט העליון יצחק עמית ציין "שיש לראות בדבריו בפסק הדין תמרור אזהרה כלפי העתיד לבוא בכל הנוגע לשימוש בחוק ההסדרים כמסגרת לחקיקת חוקים החורגים מתכליותיו באופן מובהק".

עוד קובעת אפיק שמלבד הצורך לפצל מהחוק חלק משמעותי מהרפורמות, נדרשת הקפדה על כך שהרפורמות שיישארו בחוק יידונו בוועדות שבהן התחום נידון באופן קבוע, והימנעות מהקמת ועדות 'עוקפות' אד-הוקיות, במקרים בהם יו"ר הוועדה המוסמכת לעסוק בנושא מתנגד לרפורמה. "יש להקפיד הקפדה יתרה כי הנושאים השונים יועברו לדיון בוועדה המוסמכת ביותר להכנתם. הסיבה לכך היא שכבר בשלב זה מוטל צל על מימוש עקרון ההשתתפות של חברי הכנסת והיכולת של הוועדה, וכתוצאה מכך גם של הכנסת, להוציא תחת ידה דבר חקיקה מיטבי, שלם ומקיף. בפרט הדברים אמורים ביחס לרפורמות מורכבות ומשמעותיות". היא מזכירה כדוגמה את הביקורת שלה על הוועדה המיוחדת לענייני חוק התקשורת, שהוקמה כדי לעקוף את ועדת הכלכלה, שהיו"ר שלה, דוד ביטן, התנגד להצעת החוק.

ביקורת על 'מיחזור' רפורמות

אפיק מבקרת בחריפות את האוצר על 'מיחזור' רפורמות – כלומר, הכנסה לחוק ההסדרים של רפורמות שנכללו בחוקי הסדרים קודמים והוחלט לפצל אותן מהחוק, ומאז לא הונחו כהצעות חקיקה רגילות אלא חזרו שוב להליך המזורז של חוק ההסדרים. "למרות פניות חוזרות ונשנות שלי ליועץ המשפטי למשרד האוצר שלא ייכללו בהצעות חוק ההסדרים פרקים "ממוחזרים" שכבר הובאו בעבר לכנסת במסגרת הצעות חוק ההסדרים (וניתן להביאם שוב, כמובן, בהליך רגיל ולא בהליך של הצעת חוק ההסדרים) הצעת החוק שבפניכם כוללת את כלל הפרקים שנכללו בטיוטות התכנית הכלכלית – מבלי שהוצאו מהם, אף לא נושאים שהגיעו כבר בעבר לכנסת".

חשש מ'כלכלת בחירות' והצעה לשינוי אופן הדיון בחוק ההסדרים

חוק ההסדרים הוא נוהג שקיים מזה 40 שנה, מאז התוכנית הכלכלית לייצוב המשק ב-1985, והוא למעשה אוסף חוקים שיוזם משרד האוצר ומוגשים לאישור הכנסת בצמוד לתקציב המדינה. מחוק מצומצם יחסית שעסק בשינויי חקיקה שנדרשים כדי ליישם את תקציב המדינה, הוא הפך לשיטה להעברה מזורזת של מגוון חוקים שיוזם משרד האוצר, ללא קשר ישיר לתקציב, לעיתים ללא הסכמה של משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובכל מקרה תוך דריסת הכנסת, שנדרשת לאשר שורה של שינויי חקיקה בהצבעה אחת, וללא דיון מעמיק עליהם עקב סד הזמנים הלחוץ. הפרקטיקה הזו זכתה לביקורת מיושבי ראש הכנסת ואף מבג"ץ.

כדי לאפשר דיון מעמיק יותר בחוק ההסדרים התגבש בכנסת ב-20 השנים האחרונות נוהל לפיו הצעת החוק מובאת לוועדת הכנסת, שמפצלת חלקים מסוימים מהחוק לחקיקה רגילה, ואת החלקים הנותרים היא מפצלת בין מספר ועדות, שכל אחת מהן דנה ברפורמות הקשורות בתחום שלה, לפני ההצבעה הסופית במליאה על כלל החוק.

אולם, אפיק מציינת במכתבה כי במובן מסוים, דווקא הנוהל הזה אפשר לחוק ההסדרים לגדול ולגדול, מכיוון שמשרד האוצר 'יודע' שחלק מההצעות יפוצלו מהחוק, וכן יפוצלו בין הוועדות. לכן, היא מציעה שינוי להמשך – חזרה לדיון בכל הצעת החוק בוועדת כנסת אחת, במטרה לצמצם את היקף החוק. "ייתכן שדיון בוועדה אחת כפי שהיה נהוג בעבר יפחית את ההיקפים המנופחים של הנושאים המגיעים וימנעו הכללת נושאים שגם משרד האוצר מראש מניח שיידרש פיצולם בהמשך. זאת, בפרט לנוכח העובדה כי רובה של הצעת החוק השנה למשל (וכך גם בשנים האחרונות) אינה קשורה לתקציב".

אפיק מזכירה במכתבה טיוטת נוהל עבודה שגובשה בייעוץ המשפטי לממשלה ובמשרד האוצר, שמגדירה קווים מנחים להכנת הצעת חוק ההסדרים. היא כותבת שההצעה הנוכחית מוכיחה את חולשת הטיוטה הזו – גם בגלל היקפו העצום של חוק ההסדרים, וגם מכיוון ש"אינה מתייחסת לשאלה מה אמור להיות היקפו של חוק הסדרים בשנת בחירות, כולל שאלות של 'כלכלת בחירות'".