דוח מבקר המדינה בחן את עסקת הגז התשתיתית במשק הישראלי בין מאגר 'תמר' לחברת החשמל. בראש ההמלצות: על גורמי המדינה להפחית את עלות רכש הגז ב"חלונות" שבהסכם בשנים 2021 ו-2024, ולדאוג להנחת צינור שני ממאגר תמר. הממצא הבולט בדוח לגבי מחיר יקר מדי איננו ודאי, אך בחינת תהליכי קבלת ההחלטות חושפים שבשעותיה הקשות, הממשלה לא סייעה לחברת החשמל, והעניקה למונופול הפרטי אפשרות נוחה לנפח את מחיר העסקה.

מבקר המדינה קבע כי בהסכם ישנן עלויות עודפות משוערות בכ-1.5-0.82 מיליארד דולר במועד חתימתו. כיום, בשל ירידת מחירי הגז בעולם, גדל ההפרש לקצת מעל 2 מיליארד דולר. הערכות אלו אינן מדוייקות והן מבוססות על מודל חישובי תיאורטי, בין השאר עקב הנסיבות הקשות בהן נחתם ההסכם הזה ,אשר גם אותן מתאר המבקר: "משרד האנרגיה העריך את החיסכון המצטבר למשק הישראלי בעקבות אספקת הגז ממאגר תמר מאפריל 2013 עד סוף 2014 בכ-18.7 מיליארד שקלים. לשם השוואה, בשנת 2012, בעת משבר הדלקים שנבע מהפסקת הזרמת הגז ממצרים לישראל, הייתה ההוצאה של חח"י על אנרגיה גבוהה בכ-12 מיליארד ש"ח מהוצאות האנרגיה של החברה בשנת 2014, בשל שימוש בדלקים חלופיים, כגון סולר ומזוט, שעלותם גבוהה בהרבה מעלויות הגז הטבעי. השיבושים באספקת הגז ממצרים החלו בזמן המשא ומתן בין הצדדים, והשלכותיהם הכספיות הגבוהות עמדו לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות".

קידוח תמר אסדה קידוח לוויתן / צלם: יחצ

עוד הוסיף המבקר כי, "המאסדרים גיבשו צעדים לטיפול בהסכם תמר, שכללו שיתופי פעולה וולונטריים ביניהם לבין עצמם, אך מסתמן כי צעדים אלו אינם אפקטיביים". המבקר מסביר כי בניגוד להנחות המוקדמות, לא התפתחה תחרות במשק הגז. הממשלה נסוגה מעמדותיה הקודמות והחליטה על מתווה הגז, אשר בתורו יצר מצב שבו יצרני חשמל פרטי קונים גז במחיר נמוך מחברת החשמל, תוך שהיא מוותרת על חובת המונופול להניח צינור גז שני מ'תמר'. כעת הוא מבקש מהמדינה לנצל את "חלונות" פתיחת החוזה, כדי לצמצם את הנזק של המחיר העודף. לו מאגר "לוויתן" יהיה פעיל ב-2021, ייתכן שלדרישה זו יהיה סיכוי להתממש.

היכן הצינור השני ?

כיום כלל המשק הישראלי תלוי בצינור גז אחד בלבד ממונופול 'תמר', אשר מגובה באופן חלקי בלבד, ויכול להספיק לחמישה ימים לכל היותר, וגם זאת בהספק חלקי. ללא גז, תחנות הכח יאלצו לשרוף סולר או מזוט, אשר הינם יקרים הרבה יותר, מזהמים הרבה יותר וצפויים לשחוק את יעילות מתקני הייצור עצמם. כדי למנוע זאת, העדיפו בעלי 'תמר' לבנות מדחסים בצינור הבודד, ולא להניח צינור שני.

ראש הממשלה בנימין נתניהו התייחס לההחלטה לוותר על הנחת הצינור השני בדיון בוועדת הכלכלה בשנת 2015. נתניהו לא בא מיוזמתו, אלא מפני שרצה לעקוף את הכרזת הממונה על ההגבלים העסקיים, דיוויד גילה, לגבי הסדר כובל במונופול הגז. מעקף זה חייב אותו להתיעצות בוועדה והסברת הנימוקים האסטרטגיים, שלכאורה מצדיקים ביטול החלטת רשות מוסמכת ומאפשרים את מתווה הגז.

נתניהו לא השיב ישירות לשאלה ואמר "בתחום האנרגיה אנחנו בסכנה גדולה שאף אחד לא רוצה לבוא ולהשקיע כאן. ולא רוצים להשקיע כאן בגלל המסע האינסופי של שינוי הסכמים שמגיע עד קצה חוט. החוט הזה עומד להיקרע ואני לא רוצה שהוא ייקרע. אני רוצה שיפתחו את השדות, שיביאו עוד משקיעים". מדבריו ניתן להסיק שהוא תומך בפיתוח עוד שדות גז והנחת עוד צינורות על ידי גורמים פרטיים. עמדה זו מתעלמת מהאפשרות שבעלי צינור גז יכולים להקשות על חיבורו  לגז ממאגר בבעלות שונה, וקיומו של מונופול כפול – גם על הפקה וגם על הולכה, דווקא מרחיק משקיעים פרטיים ולא מעודד אותם להשקיע.

בינתיים, עד פיתוח מאגר לוויתן, כל תקלה בצינור מסכנת את כל אספקת הגז למשק הישראלי, כאשר במשרד האנרגיה והתחבורה רוקמים תכניות להגברת התלות של המשק במקור אנרגיה זה. מבקר המדינה קובע קביעה חשובה בנושא זה: "על חח"י ועל גורמי הממשלה לבחון בהקדם את האפשרות להקמת צינור שני על ידי שותפות תמר, וזאת בייחוד לנוכח העובדה שמאגר לוויתן עדיין לא פותח ובשל היעדר היתירות בהולכת הגז לחוף". אין בדברי המבקר כל הצדקה לכך שדווקא שותפות 'תמר' תניח צינור, אשר מצידה מעדיפה להנות מרווחים גדולים, ללא צורך בהשקעות נוספות.

כמובן שקיימת לממשלה גם האפשרות להטיל את המשימה על חברת נתג"ז הממשלתית, אשר הקימה בהצלחה את הצינור המוביל גז טבעי מהאניה המגזזת העוגנת 11 ק"מ מהחוף מול חופי חדרה. דווקא בעלות ציבורית על הצינור היא הדבר היחיד שיכול להבטיח התפתחות של תחרות הוגנת, בניגוד לעמדה אותה ביטא ראש הממשלה ב-2015.

מהו מחיר ריאלי ומהו מחיר מנופח?

כדי לחשב "עלות עודפת" בחר המבקר לחזור לתחילת ימי המשא ומתן בשנת 2009. לדבריו, "המחיר הנגזר ממכתב הכוונות משנת 2009 יכול לשמש נקודת ייחוס למחיר ה"ראוי" בעסקת תמר, מכיוון שהוא נקבע במשא ומתן בין מוכר לקונה מרצון עוד בטרם הפכה שותפות תמר למונופול". באותה שנה ישראל רכשה גז טבעי ממצרים, בעלות של 3 דולר ליחידת חום באמצעות חוזה טרי, ומהמאגר הישראלי ים-תטיס מול חופי אשקלון בעלות של 2.47 דולר ליחידת חום בהסכם ותיק. המבקר מציין שהמחיר ב'מכתב הכוונות' קבע רצפה של 4 דולר, עם הצמדה לסל הדלקים וכי על פי תחזיות שנערכו בחח"י ברבעון הראשון של 2012, מחיר הגז שנגזר מהפעלת נוסחת מחיר זו נע בין 5.2 ל-6.6 דולרים ליחידת חום, בכל תקופת ההסכם. המבקר מתעלם מהויכוח במצרים סביב העסקה עם ישראל, שתוארה כמושחתת, בגין אספקת גז במחיר נמוך ממחיר השוק, אשר ממנה התעשרו אנשים במצרים המעורבים באופן אישי בקידום העסקה.

תוך כדי המשא ומתן, פוצץ צינור הגז ממצרים כ-5 פעמים החל בשנת 2011, ואילו מאגר ים תטיס הקטן, סבל משאיבת יתר שהובילה לקריסתו הסופית. בכך נותר המשק הישראלי ללא גז. עד החיבור למאגר תמר בשנת 2013, התייקר מחיר החשמל, בעוד חברת החשמל שרפה כמויות גדולות של דלקים יקרים ומזהמים, אשר עולים פי 2 ויותר מגז טבעי, גם במחירו היקר לכאורה. אין לזלזל בעלות העודפת של 1.5 מיליארד דולר, אך הסך הכולל של העסקה הוערך ב-23.7 מיליארד דולר, כך שהעלות העודפת על פי חישוביו היא לכל היותר 6.3%. העדיפות אצל כלל הגורמים – היזמים, חברת החשמל, והמדינה הייתה לפתח את המאגר מהר ככל האפשר ולא לעכב אותו באמצעות התארכות המו"מ או הכרזה על מונופול, יחד עם מהלכי פיקוח מחירים, אשר היו יכולים להיגרר לדיונים משפטיים מתישים.

ההתחכמות של המונופול הפכה למס על הציבור

כאשר החל המשא ומתן עוד לא פורסמו המלצות ועדת ששינסקי, שגרמו להגדלת המיסוי על רווחים מגז ונפט. המבקר מציין כי "הכנסת סעיף ההגנה לטיוטות בעקבות הקמת ועדת ששינסקי, סעיף שקבע כי שינוי המיסוי לא יפגע במצבה הפיננסי של שותפות תמר, מלמדת על הכוונה לגלגל לפתחו של הציבור את עלויות המיסוי שקבעה ועדת ששינסקי, במלואן או בחלקן", מה שבפועל קרה. בעקיפין, יוצא שנתח המדינה הגדל ממומן ע"י מס עקיף שמגולם לתוך חשבון החשמל.

בעוד שחברת החשמל מיהרה לחתום על החוזה וחסכה מעצמה הוצאות עודפות גדולות הרבה יותר, הרי שמונופול הגז הצליח לנפח את המחיר ולגלגל על הציבור חלק נכבד מהוצאות המס להן נדרש בוועדת ששינסקי, ועוד לשפר את מצבו התזרימי באופן מיידי, כאשר רוב תשלומי המס ייגבו בסוף חיי המאגר. בעלי 'תמר' השיבו למבקר וציינו לא רק את המס, אלא גם את הגבלת היצוא במסגרת 'ועדת צמח', שינוי תכנית הפיתוח שעלתה עוד חצי מיליארד דולר, והאיסור לאחסן גז במאגר mary B לחופי אשקלון, כצידוק לייקור המחיר.

המדינה נקראת לקחת אחריות

המבקר דורש מן המדינה להיות מעורבת בניהול משא ומתן מתוך הראיה של טובת המשק, ולא רק של האינטרסים המיידיים של חברת החשמל, שאינם בהכרח חופפים לו. לדבריו, "מן הראוי שמשא ומתן כזה ינוהל בידי כמה גורמים ממשלתיים או בידי גופי ממשלה שראייתם רוחבית. אישור ההסכם על ידי גורמי הממשלה אין בו די". עד כמה שהדרישה הזו נשמעת הגיונית, כאשר מדיניות הממשלה המוצהרת היא להקל על יזמי הגז ככל שניתן, קשה לראות איך ניהול המשא ומתן מול גורמי הממשלה ולא מול חברת החשמל, היה משיג תוצאה טובה יותר. נדגיש, המדינה מצדיקה את ההקלות בשל הסיכוי לכך שיגיעו יזמים נוספים, יחוללו תחרות ממשית, שתייתר את הפיקוח, על פני מדיניות של שימור המונופול תוך פיקוח עליו. בינתיים, אנחו מקבלים גם שליטה של מונופול פרטי, וגם מדינה שמסרבת לפקח עליו כמתבקש על פי החוק.

מנגנון ההצמדה יוצא הדופן

חוזה הגז של חברת החשמל צמוד למדד המחירים האמריקאי +1% בכל שנה עד לשנת 2021 ולאותו מדד פחות 1% עד 2028. נתוני העבר מראים כי מדובר בהתייקרות צפויה של כ-3% בשנה, (1% ריאלית), בשנות הייקור והמשך ייקור של כ-1% בשנות ההוזלה (המהווים ירידה ריאלית של 1%), אך מכיוון שמדובר במנגנון הדומה ל'ריבית דריבית' ההתייקרות גדולה מן ההוזלה. הצידוק להצמדה זו הוא הענקת יציבות במחיר בשוק תנודתי ביותר. עם זאת, לתופעה המתרחשת בשנים האחרונות, בה הגז ברחבי העולם הוא זול, אבל יקר בישראל, יש השפעה של פגיעה בתחרותיות של התעשייה הישראלית, שלא נהנית ממחיר גז ו/או חשמל זול יותר, ומקשה גם על פיתוח שימושים אחרים לגז טבעי – כמו הקמת מפעל לייצור אמוניה. יתרה מכך, את המטרה של יציבות מחירים היתה ניתן להבטיח גם באמצעות מנגנון הצמדה ללא משחקי ה1%. היציבות המוקנית ליזמים ולחברת החשמל, עולה במחיר של חוסר יציבות לרווחיות הייצור התעשייתי.

תגובות

בחברת החשמל דוחים את הביקורת בדוח על מנגנון ההצמדה, ומכנים זאת "חוכמה שבדיעבד, ובשל כך אינה ראויה ומשוללת כל יסוד". החברה בוחרת לא לנקוט עמדה לגבי סוגיית הצינור השני, ומסתפקת בקביעה כי החוזה "מטיל על שותפות 'תמר' את החובה להקים מתקנים אשר יאפשרו לה לעמוד בהתחייבויותיה לספק את כמויות הגז שנקבעו בהסכם. לפי עמדה זו , די למעשה בהקמתם של מדחסים שיגדילו את הגדלת כמות הגז המועברת בצינור (כפי שאכן נעשה, ועל כך אין מחלוקת). חברת החשמל לא ראתה טעם בבירור המחלוקת בנושא הצינור השני, בשים לב להחלטת ממשלה שהטילה חובה כזו על שותפות תמר."

באופן כללי, הגיבו בחברה כי "חברת החשמל סבורה כי הסכם הגז שהושג באותה העת הוא ההסכם הטוב ביותר אותו יכולה הייתה הנהלת החברה להשיג בדרך של משא ומתן מסחרי עם המונופול במשק הגז. להסכם שנחתם יתרונותיו כלכליים משמעותיים עבור המשק הישראלי,  ובכך למעשה הצליחה חברה החשמל לפתור את המשבר האנרגטי שהיה קיים באותה העת במשק הישראלי, וביטול התלות באספקת גז ממקורות זרים".

עורכי הדין יצחק יערי וגלעד ברנע, אשר הגישו בקשה לתובענה ייצוגית נגד מחיר הגז המופרז, מסרו: "דו"ח מבקר המדינה חוזר ומאשר את העובדה ולפיה השותפות במאגר תמר ניצלו את כוחן המונופוליסטי לצורך גביית רווח מופרז של מיליארדי שקלים בגין הגז הטבעי, שמגולגל ישירות אל כלל ציבור צרכני חברת החשמל. בין היתר קובע המבקר, שעם הפיכת מאגר תמר לספק הגז היחיד בישראל, עקב פיצוץ הצינור המצרי, שינו שותפות תמר באופן חד צדדי את טיוטות ההסכם, והקפיצו את מחיר הגז בעיצומו של משא ומתן מתקדם. הדוח הוא הוכחה נוספת לכך, ששותפות תמר ניצלו באופן בלתי חוקי ובלתי מוסרי, את כוחן המונופוליסטי ומכרו לציבור את הגז – שהינו משאב טבע השייך לציבור – במחירים מופקעים".