עמותות וחברות פרטיות מתחרות כיום זו בזו במכרזים להפעלת שירותי רווחה ושירותים חברתיים, אף שהן שונות במטרותיהן, באופן פעילותן ובמגבלות החלות עליהן. מחקר חדש של מכון יסודות מבית פורום ארלוזורוב, שהוזמן על ידי משרד הרווחה ונכתב בידי נוי ברינט, לירון דוד ושירן רייכנברג, מצביע על כך שמבנה המכרזים הנוכחי אינו מביא בחשבון את ההבדלים האלה ואף עשוי להעניק יתרון לחברות פרטיות. החוקרים מציעים לבחון שינויים בשיטת הרכש, ובהם העדפת עמותות במכרזים מסוימים ואף הגבלת כניסתן של חברות פרטיות לחלק מתחומי השירותים החברתיים.
ישראל עוברת תהליכי הפרטה מאז שנות ה-80 בתחומים רבים, בהם השירותים החברתיים ובראשם שירותי הרווחה, שרובם המוחלט מופעלים כיום באמצעות מיקור חוץ. תהליכים אלה הפכו את המדינה לגורם המממן והמפקח, והעבירו ידע רב ממשרדי הממשלה לגופים המספקים את השירותים בפועל.
לתחום הרווחה, לצד שירותים חברתיים נוספים, מאפיינים ייחודיים שאינם מתאימים כולם למבנה של תחרות קלאסית. היכולת למדוד את איכות השירות בתחום זה נמוכה יותר מבתחומים אחרים שבהם המדינה משתמשת במיקור חוץ, כמו תשתיות. שיקולים מקצועיים, כמו טיפול ארוך טווח או טובת מקבל השירות, יכולים לסתור את השיקולים הכלכליים של חברה פרטית, והדבר עשוי לפגוע באנשי המקצוע הפועלים בתחום.
כיום אין בישראל הבדל מהותי במכרזי רכש חברתי בין שני סוגי ה"מתחרים" העיקריים: עמותות וחברות פרטיות. המחקר מצביע על ההבדלים ביניהם ועל החשיבות של עמותות בתחום זה. במקרים רבים קיימת בעמותות מוטיבציה גבוהה יותר להובלת שינוי חברתי. עמותות מבוססות פעמים רבות על מנגנונים בעלי משמעות חברתית, כמו תרומות כספיות והתנדבות. מנגנונים אלה יכולים להעיד על הצלחת העמותה בקידום מטרותיה החברתיות, ובו בזמן לחזק את מחויבותה החברתית.
המתנדבים והתורמים משפיעים על העמותה ומעצבים אותה בהתאם לעולם הערכים שלהם. גם בהגדרות התאגידיות קיימת ייחודיות לעמותות. נכסיה של עמותה "נעולים" ומחויבים על פי חוק לשרת את מטרת העמותה, ואינם יכולים לעבור כרווחים לבעלים. במקרה של סגירה, נכסיה מחויבים לעבור לעמותות בעלות מטרה דומה.
המחקר מצא ניגודים בין מבנה המכרזים לבין טובתם של מקבלי השירותים החברתיים. מכרזים נוטים להיות קצרי מועד, באופן שאינו מספק למקבל השירות ביטחון ברצף הטיפולי, וגם אינו מעניק ביטחון לאנשי המקצוע. שירותים חברתיים נדרשים לספק מענה מהיר ומותאם במקרי חירום, ולעיתים הנוקשות במכרזים מקשה על הגמישות הנדרשת במקרים כאלה. המכרזים גם אינם כוללים את יישום העיקרון "שום דבר עלינו בלעדינו", המחייב שיתוף של נציגים מתוך האוכלוסיות המקבלות את השירות בתהליך קבלת ההחלטות. לעקרונות אלה פוטנציאל גבוה יותר להתממש בעמותות מסוימות.
מעבר לייחודיות השירות, המחקר מצביע על בעיות נוספות במכרזי הרכש החברתי. השוק הוא מונופסוני, בעל לקוח יחידף או לכל היותר אוליגופסוני, כלומר בעל מספר מצומצם של לקוחות. המדינה והרשויות המקומיות הן הלקוחות העיקריים ולעיתים הבלעדיים של השירותים, ומקבלי השירות אינם משפיעים בהכרח על המחיר או על הביקוש.
במצב כזה מחיר השירות עשוי להיות נמוך, ועשויה להיווצר תלות במספר קטן של ספקים גדולים. פעמים רבות מקבלי השירות אינם בוחרים את ספק השירות, ומכיוון שמדובר על פי רוב באוכלוסיות מוחלשות, קיימים פערי ידע וכוח בינם לבין הספקים. פערים אלה מקשים עליהם לדרוש ספק או שירות המותאם לצורכיהם.
לפי המחקר, מבנה המכרזים מעניק בפועל יתרון לחברות פרטיות. על עמותות חלות מגבלות חוקיות שונות, ובהן הגבלות על שכר בכירים, על השקעות ועל קבלת הלוואות, לצד חובות חשבונאיות מחמירות יותר ביחס לחברות פרטיות. מגבלות אלה נועדו לוודא כי העמותות פועלות למען ייעודן בלבד, אך הן גם מקשות עליהן להתמודד מול חברות פרטיות במכרזים.
באירופה כבר משתמשים ברכש כדי לקדם מטרות חברתיות
המחקר בחן גם את אופן הרכש הציבורי בבריטניה, בשוודיה ובהולנד – שלוש מדינות בעלות מבני שוק שונים, גם בתחומי הרווחה. בשלוש המדינות, וכן במדינות רבות באיחוד האירופי, הציבה המדינה לרכש הציבורי מטרות נוספות מעבר לערך המיידי של הסחורות והשירותים, ובהן מטרות חברתיות.
המחקר מצא כי התאמת המכרזים להבדלים המבניים בין נותני השירותים, למשל בין חברה פרטית לעמותה, יכולה לקדם מטרות חברתיות, סביבתיות וכלכליות, כמו שיפור רווחת יחידים וקהילות, חיזוק המרקם החברתי ועידוד תמיכה הדדית. גישה זו נקראת "רכש אסטרטגי" – קידום מטרות נוספות בתהליכי רכש מעבר לקבלת השירות המיידי.
שימוש בהגבלת רווחים נמצא בשוודיה, בהולנד ובוויילס שבבריטניה, והמחקר ממליץ לבחון גם אותו. פערי הכוח והמידע בין הספקים לבין מקבלי השירותים עשויים לגרום לרווחי יתר ולהגדיל את העלות למדינה או למקבלי השירותים עצמם. במדינות שנבחנו נמצאו גם הגבלות על מינוף, שימוש בהלוואות להגדלת הפעילות והרווחים מעבר לשימוש בהון עצמי, ועל השקעות של הספקים.
המחקר מציע לבחון העדפה של עמותות והגבלת כניסתן של חברות פרטיות לתחומים מסוימים. בריטניה, למשל, בחרה להגביל לעמותות בלבד את שירות השמת הילדים במסגרות חוץ-ביתיות וכן את תחום האימוץ. עוד הומלץ על חיזוק מנגנוני בקשת מידע ועל פיתוח מנגנונים נוספים שיאפשרו מעורבות רבה יותר של מקבלי השירות ושל ארגונים חברתיים.