הסכמי המסגרת במגזר הציבורי, הנחתמים אחת לכמה שנים בין ההסתדרות ומשרד האוצר, נועדו לתת מענה לעליות השכר בכלל המגזר הציבורי המונה מאות אלפי עובדים במסגרת משא ומתן אחד. אלא שדווקא היתרון שלהם, האחידות, מקשה הרבה פעמים לתת מענה לקבוצות עובדים שמצבם מצריך התייחסות מיוחדת. בשנים האחרונות נוצר בישראל מנגנון שמנסה לפתור את הסתירה הזו בלי לפרק את המשא ומתן הארצי: 'הקופסה לפתרון בעיות', במסגרתה מוקצה חלק מתקציב הסכם השכר לטיפול בבעיות שכר נקודתיות.

מחקר חדש של שי וינבלום מפורום ארלוזורוב בוחן את המנגנון בישראל ובשתי מדינות נוספות – אירלנד ודנמרק. המקרה הישראלי, שנבנה בהדרגה במהלך כמה הסכמי שכר והפך לחלק רשמי מהסכם המסגרת לעובדי המדינה שנחתם ב-2023, מציג ניסיון לשמור על היתרונות של הסכם שכר ריכוזי, ובמקביל לאפשר לצדדים לטפל בקבוצות עובדים ובבעיות שלא ניתן לפתור באמצעות תוספת שכר אחידה לכולם.

ההיגיון פשוט: במקום שכל בעיית שכר נקודתית תוביל למשא ומתן חדש, לסכסוך עבודה או לדרישה להגדלת תקציב, הצדדים מסכימים מראש על 'קופה', כלומר מסגרת תקציבית, שממנה ניתן יהיה לממן פתרונות נדרשים לקבוצות עובדים ספציפיות במהלך תקופת הסכם השכר. בישראל הוקצו לקופסה 3% מעלות הסכם המסגרת הכוללת, בחמש פעימות, ובנוסף נקבעו מקורות תקציביים נוספים שיכולים להגדיל את הסכום העומד לרשותה, כשהיקפה הכולל הוערך למעלה ממיליארד שקלים.

במסגרת המחקר ראיין וינבלום את אדם בלומנברג, סמנכ"ל אסטרטגיה ומדיניות ומנכ"ל האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות. בלומנברג הדגיש כי אחד היתרונות המרכזיים שההסתדרות רואה במנגנון 'הקופסאות' הוא שהן מאפשרות לטפל בבעיות שהצטברו במשך שנים – בלי לפתוח בכל פעם מחדש את כל הסכם השכר. המדינה, מצדה, מקבלת מסגרת תקציבית ידועה מראש ושקט תעשייתי לאורך תקופת ההסכם. כך נוצר מצב שבו לשני הצדדים יש אינטרס לשמור על המנגנון ולגרום לו לעבוד.

הממונה על השכר באוצר אפי מלכין, שהתראיין אף הוא במסגרת המחקר, הדגיש כי הוא רואה במנגנון גם שינוי במערך התמריצים של קבוצות עובדים לנקוט סכסוכי עבודה וצעדים ארגוניים. לדבריו לפני מנגנון הקופסאות היה לסקטורים של עובדים תמריץ להכריז על סכסוכי עבודה כדי לקבל מענה לדרישותיהם. המנגנון החדש יוצר מציאות שבה ידוע מראש שיש מסגרת תקציבית לטיפול בבעיות השכר, ולכן אין צורך 'לייצר' סכסוך כדי להביא בעיה לשולחן.

שני שרביט, סמנכ"לית בכירה למינהל והון אנושי במשרד הבריאות, התראיינה אף היא במסגרת המחקר והוסיפה את נקודת המבט של המעסיק הציבורי בשטח. לדבריה, כאשר המסגרת התקציבית ידועה מראש, ניתן לנהל עליה חשיבה משותפת עם משרד האוצר ועם ארגוני העובדים. המשמעות היא שניתן לטפל בבעיות אמיתיות שהצטברו במערכת, ולא רק באלה של קבוצות שיש להן כוח ארגוני מספיק כדי להפעיל לחץ. וינבלום מציין כי זהו אחד החידושים המשמעותיים של המנגנון שפותח בישראל – האפשרות להשתמש בכסף דווקא עבור עובדים שלא בהכרח הצליחו בעבר להפעיל מנופי לחץ משמעותיים.

משפר את הדיאלוג בין המדינה להסתדרות

שלושת הראיונות מציירים תמונה דומה מזוויות שונות: מבחינת ההסתדרות, הקופסה מגדילה את היכולת לתעדף קבוצות עובדים, לעתים חלשות יותר, ולתת מענה לבעיות שכר מתמשכות. מבחינת האוצר, היא מאפשרת להגדיר מראש את ההוצאה ולצמצם את התמריץ לייצר סכסוכי עבודה. ומבחינת המעסיק הציבורי, היא מספקת מסגרת שבתוכה אפשר לפתור בעיות שהסכם רוחבי מתקשה לראות. וינבלום מדגיש כי מדובר בכלי שמשפר את הדיאלוג החברתי בין המדינה כמעסיק לבין ההסתדרות.

במובן הזה, הקופסה מציעה פתרון לבעיה המובנית בהסכמי שכר ריכוזיים. הסכם אחד לכל המגזר הציבורי יכול לייצר אחידות ושליטה בתקציב, אבל הוא מתקשה להתמודד עם הבדלים בין מקצועות, סקטורים ומקומות עבודה. החלופה המתבקשת היא להעביר חלק גדול יותר מהמשא ומתן לרמה המקומית, אלא שהמחקר מציין כי ביזור כזה עלול להגדיל את אי-השוויון בשכר במגזר הציבורי, ולהחליש את יכולת התיאום של ארגוני העובדים. הקופסה היא ניסיון להישאר באמצע: לשמור את ההחלטות ברמה הארצית, אבל להקצות בתוכה כסף לבעיות נקודתיות. הקצאת התקציבים דווקא לסקטורים חלשים יותר – פעלה לצמצום רמות אי השוויון במגזר הציבורי.

האתגר המרכזי: הסכמה על אופן השימוש בקופה

עם זאת, וינבלום מציג גם שורה של אתגרים הגלומים במנגנון הקופסאות לפתרון בעיות: האתגר המשמעותי ביותר הוא העובדה שעצם הקצאת המסגרת התקציבית אינה מבטיחה את הצלחת המשא ומתן על אופן השימוש בה. בהיעדר הסכמה, התקציב אינו ממומש. וינבלום מציין כי במקומות אחרים בעולם שבהם נעשה שימוש במנגנון דומה, דוגמת דנמרק ואירלנד, נעשה שימוש במנגנון ליישוב מחלוקות במקרים שכאלו – ואילו בישראל מנגנון שכזה אינו קיים.

בעיה נוספת היא פוליטית וארגונית: בכל פעם שכסף מופנה לקבוצה מסוימת, הוא אינו מופנה לקבוצה אחרת. ככל שארגון העובדים מקבל סמכות גדולה יותר להחליט כיצד לחלק את כספי ה'קופסאות' בין הסקטורים השונים, כך האחריות עוברת במידה מסוימת גם אל ארגון העובדים עצמו. עובד או קבוצת עובדים שלא יקבלו מענה עלולים לראות בהסתדרות, ולא רק במדינה, את הכתובת לדרישה שלהם. מצב זה עשוי ליצור מתחים פנים ארגוניים. לפיכך, מדגיש וינבלום כי גודל הקופסה אינו פרט טכני, שכן הוא משקף את היקף ועומק הבעיות שניתן יהיה לפתור באמצעותה לאורך תקופת ההסכם – ואת יכולתה לאפשר טיפול בעיוותי שכר, לחזק אוכלוסיות מוחלשות ולהבטיח שקט תעשייתי.

במחקר הסביר וינבלום כי מנגנון הקופסאות לא נולד ביום חתימת ההסכם ב-2023. בהסכם המסגרת שנחתם למגזר הציבורי על ידי ההסתדרות והאוצר באפריל 2016 נקבעו העלאות שכר סקטוריאליות, בין היתר לציבור העובדים הסוציאליים ולעובדי המקצועות הפרה-רפואיים. בתקופת הקורונה, כשהעובדים הסוציאליים שבתו 16 יום לאור העומסים החריגים שהוטלו עליהם ושחיקת שכרם, הסתיימה השביתה בהשגת הסכמות על מסגרת תקציבית של 200 מיליון שקלים לצורך ניהול מו"מ על רפורמה בשכרם. בנובמבר 2021 הסכימה ההסתדרות לדחות את המו"מ על הסכם שכר כולל, לאור ההשלכות הכלכליות הקשות של משבר הקורונה – אך הוסכם עם האוצר על מסגרת תקציבית של 500 מיליון שקלים עבור קבוצות עובדים ספציפיות במגזר הציבורי שנדרש תיקון מהיר יותר בשכרם, בין היתר עובדי מקצועות הבריאות, עובדי המנהל והמשק בבתי החולים, המקצועות הפרה-רפואיים, טכנאי הרנטגן והמיקרוביולוגים. לבסוף עוגן מודל הקופסאות בהסכם המסגרת בשנת 2023.

וינבלום הדגיש כי מנגנון הקופסאות אינו נפוץ בעולם. באירלנד המנגנון דומה, וגם בה מוקצים 3% מעלות הסכם השכר במגזר הציבורי לפתרון בעיות, ובדנמרק מוקצה סכום צנוע יותר בהיקף של 0.3% בלבד, המשמש למשא ומתן ברמה המקומית בלבד.

"מנגנון הקופסה לפתרון בעיות מביא תועלת לשני הצדדים למשא ומתן, הן למעסיק והן לארגוני העובדים" סיכם וינבלום את המחקר. "עובדה זו הופכת מנגנון זה לכלי בעל פוטנציאל למטב את ההסדרה הקיבוצית של שכר עובדי המגזר הציבורי ולשכלל את האופנים שבהם מתמודדים הצדדים עם המורכבות של מערכת שכר זו". וינבלום הביע תקווה כי המחקר יסייע להרחבת השימוש במנגנון זה גם במדינות נוספות בעולם.