בג"ץ קיים אתמול (רביעי) דיון נוסף בעתירה שהגישו בתי ההשקעות נגד משרד האוצר בנושא האפליה שבהקצאת אגרות חוב מיועדות לקרנות הפנסיה בלבד ולא לקופות הגמל ולביטוחי המנהלים. על אף שמדובר בדיון שלא מושך את תשומת הלב הציבורית, השפעתו על יותר משלושה מליון ישראלים החוסכים לפנסיה יכולה להיות משמעותית ביותר.

ההיסטוריה של החיסכון

עבור מרביתנו, שלא מתמצאים בנבכי העולם הפנסיוני, ניקח כמה צעדים אחורה כדי להבין את הרקע לעתירה. בעבר, נחלקו החסכונות ארוכי הטווח לשלושה אפיקים: חיסכון פנסיוני, במסגרת קרנות הפנסיה; חיסכון באמצעות קופות גמל, וחיסכון באמצעות ביטוח מנהלים; ובחיסכון בקרן פנסיה, אליה מפרישים העובד ומעסיקו אחוז מהשכר, המנוהלת על ידי אחת מחברות הביטוח. את הכסף הנצבר השקיעו קרנות הפנסיה באפיקי השקעה שונים, בעלי מאפייני סיכון ותשואה שונים, כמו מניות, אגרות חוב קונצרניות, תעודות סל ואגרות חוב ממשלתיות. כך היה גם בקופות הגמל ובביטוחי המנהלים.

בקרנות הפנסיה כלול גם רכיב ביטוחי, כשחלק מהכסף המופקד בקרן משמש לביטוח אובדן כושר עבודה ולקצבת שארים. בקרנות הפנסיה יש גם אלמנט של הדדיות, כך שכל המבוטחים בקרן מושפעים באופן הדדי מהתשואה של הקרן. עם יציאתו של החוסך לגמלאות, מבצעת קרן הפנסיה חישוב של הקצבה החודשית לה זכאי העמית החוסך. חישוב הקצבה מבוצע באמצעות נוסחה שנקבעת על ידי הממונה על שוק ההון במשרד האוצר. נוסחה זו משקללת את הסכום הנצבר עבור החוסך, מקדם של מספר חודשי הקצבה (200 חודשים) ושיעור ריבית קבוע. מאז 2008 הפרשה לקרן פנסיה הפכה לחובה עבור כל שכיר בישראל.

באשר לקופות הגמל, במקור הן הוקמו כאפיק חיסכון ארוך טווח שאינו פנסיוני. את קופת הגמל ניתן היה לפדות במשיכה חד פעמית, בתום תקופת ההפקדה הקבועה (בדרך כלל 15 או יותר).

בשנת 2008 החליטה ממשלת ישראל לעודד חיסכון פנסיוני, ובהתאם לכך להפוך את קופות הגמל לחיסכון קצבתי. כך הפך החיסכון בקופת גמל לדומה מאוד לחיסכון בקרן פנסיה, אך  בשני הבדלים מרכזיים: קופות הגמל לא כללו מרכיב ביטוחי כברירת מחדל אלא כאופציה בלבד, וגם מרכיב ההדדיות נעדר מהן.

מושג חשוב נוסף להשלמת התמונה, הוא אג"ח מיועדות. אלו הן אגרות חוב ממשלתיות, בעלות שיעורי תשואה גבוהים יחסית לאגרות חוב ממשלתיות רגילות. אגרות חוב אלו לא סחירות, והן מיועדות לרכישה על ידי קרנות הפנסיה בלבד. כך, מאפשרת המדינה, למעשה, אפיק חיסכון סולידי עם תשואה גבוהה יחסית, אותו היא מסבסדת.

המדינה, שקובעת את שיעורי התשואה של אגרות החוב המיועדות, קובעת גם מהו החלק מהחיסכון הפנסיוני שהיא מחייבת את קרנות הפנסיה להשקיע בהן. בעבר הרחוק הקצתה המדינה אג"ח מיועדות בהיקף של 95% מהחיסכון הפנסיוני. לאורך השנים, ובעיקר מאז המעבר לקרנות הפנסיה החדשות ב-1995, המדינה מפחיתה באופן מדורג את התשואה המובטחת באג"ח המיועדות ואת שיעורן מתוך החיסכון הפנסיוני. זאת, כחלק מהתפיסה הגורסת כי המדינה צריכה להפחית את אחריותה לחיסכון הפנסיוני של העובדים, ובמקביל להקטין את היקף גיוס החוב של המדינה ביחס לתוצר. נכון להיום היקף האג"ח המיועדות עומד על 30% מהרכב ההשקעה של קרנות הפנסיה. קופות הגמל וביטוחי המנהלים, חושב לציין, לא יכולים לרכוש אג"ח מיועדות.

בשנים האחרונות, החלו במשרד האוצר לבחון מודלים שונים שיאפשרו להבטיח את כספי החוסכים לקראת הגעתם לגיל הפרישה. בעוד שחוסכים צעירים יכולים לספוג תנודתיות בתשואה הנובעת מהשקעות בעלות רמת סיכון גבוהה ופוטנציאל תשואה גבוה יותר, חוסך לקראת גיל פרישה עלול להיפגע מהתנודתיות, בלי יכולת לתקן ירידה בתשואה.

בשנת 2016 התכנסה ועדה פנימית במשרד האוצר, בראשות מנכ"ל המשרד שי באב"ד. הוועדה המליצה לקבוע כי שיעור האג"ח המיועדות יהפוך מקבוע (30%) למשתנה. קרנות הפנסיה יידרשו להקצות את האג"ח המיועדות לחוסכים שלקראת גיל הפרישה (שש שנים לפני גיל הפרישה), כך ש-60% מהכסף של חוסכים אלו יושקע בהן.

מאחר והיקפי הנפקת האג"ח המיועדות לא משתנה, החוסכים הצעירים ייאלצו לספוג הפחתה משיעורן בהרכב ההשקעות שלהם. המלצותיה של ועדת באב"ד נכנסו לתוקף בתחילת 2017, באמצעות תקנות של הממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר.

אם יוצאים מנקודת ההנחה האידאולוגית, השלטת במשרד האוצר ובמיוחד באגף החשב הכללי, לפיה יש להקטין ככל הניתן את הסבסוד שמעניקה המדינה לחיסכון הפנסיוני באמצעות אג"ח מיועדות, מדובר בהחלטה טובה המגנה על החוסכים. מאחר שהבינה כי האפשרות להגדיל את היקפי האג"ח המיועדות לא נמצאת על השולחן, גם ההסתדרות תמכה בשינוי שמנע פגיעה בנוסחה שעל פיה מחושבת הקצבה. עד כאן ההקדמה.

הטענות ומשמעותן

העתירה שנידונה אתמול בבג"ץ הוגשה על ידי פורום החוסכים לפנסיה, איגוד בתי ההשקעות והתאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ, כבר ב-2014. העותרים טענו כי המדיניות של משרד האוצר, המאפשרת רק לקרנות הפנסיה להשקיע באג"ח מיועדות, מפלה את החוסכים בקופות גמל ובביטוחי מנהלים.

כתוצאה מכך, לעמדתם, מופלות לרעה קופות הגמל והגופים המנהלים אותן לעומת חברות הביטוח המנהלות את קרנות הפנסיה, שכן המוצר שהן מציעות לחוסכים פחות אטרקטיבי. לטענת בתי ההשקעות, ההטבה שניתן לחוסכים בקרנות הפנסיה שווה כ-1,600 שקלים בקצבה החודשית.

אל העתירה הזו הצטרפה לאחרונה עתירה נוספת, שהוגשה על ידי עותר פרטי בשם בועז אופלר, שעתר נגד שר האוצר. אופלר טוען כי התקנות שנקבעו בעקבות ועדת באב"ד נעשו שלא כדין, וכי שינוי שכזה צריך להיקבע בחקיקה שתאפשר לכנסת ולוועדת הכספים לדון בנושא. עתירתו של אופלר צורפה לעתירה של בתי ההשקעות.

עד כה קיימו שופטי בג"ץ, בראשות השופט יצחק עמית, מספר דיונים בעתירות. גם הדיון שהתקיים אתמול לא הסתיים בהכרעה. שופטי בג"ץ, בצדק, מתייחסים לנושא בכובד ראש.

יש צדק מסוים בטענות לאפליה, שכן קופות הגמל הפכו לאפיק חיסכון פנסיוני לכל דבר. מצד אחד באמת קשה למצוא הצדקה לתת הטבה לחוסכים באפיק אחד ולא לתת לחוסכים באפיק אחר, הטבה שאיננה ניתנת על בסיס המצב הכלכלי של החוסך. מנגד, עומדת הטענה כי הבחירה באפיק החיסכון הייתה פתוחה בפני החוסכים, שהעדיפו את קופות הגמל מתוך אמונה שייתכן וישיגו תשואה גבוהה יותר מאשר בחיסכון פנסיוני. בנוסף, אין לתקן עוול אחד על ידי יצירת עוול אחר. חלוקה מחדש של האג"ח המיועדות תוביל לפגיעה משמעותית בקצבאות החודשיות של הפורשים לפנסיה בשנים הקרובות.

הקושי של שופטי בג"ץ להכריע בנושא נובע גם מההשלכות שתהיינה להכרעתם על רוב אזרחי ישראל החוסכים. במידה ויקבלו את הטענה על אפליה, הם ייתנו הטבה משמעותית לחוסכים בקופות הגמל על חשבון החוסכים בקרנות הפנסיה שקצבתם החודשית תיפגע. מדובר בהסטה של עשרות מיליארדי שקלים מקבוצה אחת לשנייה.

אם יקבלו שופטי בג"ץ את טענתו של אופלר, בדבר הצורך לאשר את התיקון שבוצע בחקיקה, ההשלכות יכולות להיות משמעותיות הרבה יותר. לא סתם העדיפו במשרד האוצר להעביר את השינוי בתקנות ולהימנע מדיון בוועדת הכספים. באוצר לא רצו לפתוח את האפשרות שחברי הכנסת ידרשו להגדיל את היקף האג"ח המיועדות כדי לתת מענה לחוסכים המבוגרים מבלי לפגוע בחוסכים הצעירים.

התפיסה השלטת באוצר, בה תמכה באדיקות החשכ"לית הקודמת, מיכל עבאדי בויאנג'ו, וככל הנראה גם החשכ"ל הנוכחי, רוני חיזקיה, גורסת כי האג"ח המיועדות הן שריד של תקופה אחרת, שיש לצמצמו ככל הניתן. כשהיעד המרכזי הוא להוריד את יחס החוב תוצר, להקטין את אחריותה של הממשלה לאזרחים, ולהעביר את ההון האדיר שנצבר בקרנות הפנסיה לשוק הפרטי – האג"ח המיועדות הן התערבות לא לגיטימית של הממשלה, שמכבידה על יחס החוב תוצר ומגדילה את ההוצאה הממשלתית. דיון בכנסת בנושא, עלול לפתוח אפשרויות שבמשרד האוצר מעדיפים להשאיר סגורות.

שופטי בג"ץ יכולים גם להחליט להורות למשרד האוצר להגדיל את היקף ההנפקה של אג"ח מיועדות, כדי לאפשר לחוסכים בקופות הגמל להנות מהן מבלי לפגוע בחוסכים בקרנות הפנסיה. החלטה כזו תיתן תוכן לאמירה כי הזכות להזדקן בכבוד היא זכות יסוד, שהממשלה צריכה לתמוך בה. עם זאת ספק אם בג"ץ, שלא נוטה להתערב במדיניות פיסקאלית ירחיק לכת בהחלטה שתכפה על המדינה הרחבה תקציבית משמעותית כל כך.

על פי פרוטוקול הדיון שהתקיים אתמול, קשה להעריך לאן נוטים השופטים. החלטה בעתירה, שהוגשה לפני שלוש שנים, תתקבל ככל הנראה בחודשים הקרובים. אם יקבלו השופטים את העתירה, תהיה לכך השפעה מרחיקת לכת, על כולנו, לעוד שנים רבות.