נגידת בנק ישראל, פרופ' קרנית פלוג, אמרה ביום ראשון האחרון בגלי צה"ל כי יתכן שההכנסה הגבוהה ממסים בשנת 2017, אשר צפויה לעבור את צפי ההכנסות בסכום שנע בין 16 ל-18 מיליארד שקלים על פי ההערכות, היא "מתנה חד-פעמית". "צריך לבדוק", אמרה הנגידה, "קודם כל צריך לערוך בחינה מקצועית על בסיס הנתונים, חשוב לבחון עד כמה העודף שאנחנו רואים עכשיו נובע מאירועים חד פעמיים".

בין 2007 ל-2016 הצטברו 46 מיליארד שקלים עודפי גביה ממסים, אליהם יצטרפו כעת כ-18 מיליארד עודפי הגביה של 2017

נגידת בנק ישראל, שבעברה הייתה גם ראש מחלקת המחקר של הבנק, מחלקה בעלת מוניטין מצויין, נמצאת מן הסתם בעמדה שבה הנתונים נגישים עבורה, ובדיקה שכזו לא אמורה לארוך זמן רב, ומן הסתם כבר נעשתה. עם זאת, בהמשך מאמר זה נרים אנו את הנטל, ונראה את תוצאות הבדיקה שלנו את הנתונים לגבי ההכנסות ממסים בהסתכלות של עשור, בין השנים 2007 ל-2016.

אך עוד קודם לכן חשוב לעמוד על היבט מסוים בדבריה של הנגידה – וזה הדיון הציבורי המתעורר על עודפי הגבייה. שכן, עודפי הגבייה, כפי שנראה מיד, אינם תופעה חד-פעמית אלא תופעה ידועה למדי, החוזרת בקביעות של צניחת עלי השלכת בסתיו. יתכן שהשאלה העומדת בפני קובעי המדיניות היא האם הדיון הציבורי בנושא זה הוא תופעה חד-פעמית שתחלוף. דבריה של פלוג, ו"ההפתעה" הכללית מההכנסות (שאכן יהיו גבוהות באופן מיוחד השנה), מתבססים על החידוש שבהופעת עודפי הגבייה בדיון הציבורי, ולא על החידוש שבתופעה עצמה.

מעל דפים אלו טענו פעמים רבות כי סוגיית ההכנסות ממסים היא אחת מהסוגיות המשמעותיות לעיצוב הכלכלה והחברה כיוון שהיא משפיעה על ההחלטה הממשלתית האחת שמשפיעה יותר מכל על חיינו כאן – גודל מסגרת התקציב של הממשלה. צפי ההכנסות, יחד עם ההחלטה כמה מתוך התקציב יתבסס על גיוס חוב ולא על הכנסות שוטפות, מכריעים מהו גודל התקציב. קבלת הנחות המוצא של האוצר ללא ערעור מאפשרת לקבוצה קטנה של פקידים לקבוע את גודל התקציב ללא דיון וללא מעורבות של הממשלה והכנסת. וכאשר קבוצה זו נשבעת אמונים לאידיאולוגיה של "הקטנת הממשלה", המובילה לחנק תקציבי, התוצאה ידועה מראש. דיון ציבורי, מבוסס נתונים ועובדות, חיוני לצורך החלטה דמוקרטית על גודל תקציב המדינה.

דיון ציבורי שכזה אכן מתעורר בתקופה האחרונה, וטוב שכך, ויחד עמו השאלה מה לעשות עם עודפי הגבייה – להוסיפם לתקציב ההוצאות או להקטין את החוב הלאומי של המדינה? ושאלה חשובה נוספת – איזה שינוי במדיניות יש לגזור מהעובדה שהביצוע היה גבוה מהצפי? האם להוריד מסים (צעד התואם את אמונותיו של ראש הממשלה) או שמא ניתן להתבסס על הביצוע הזה להגדלת מסגרת התקציב? כאמור, הופעתן של שאלות אלו במרחב הציבורי היא החידוש. מקבלי ההחלטות מכירים שאלות אלו ועונים עליהן כל העת, ובכיוון אחד – תמיד הורדת מסים, אף פעם לא הכנסת העודפים לתוך תקציב ההוצאות.

כמה הערות על נתונים ועובדות

הדיון הציבורי המתקיים כעת לוקה בהיבט משמעותי – והוא היכולת לבסס עמדות על נתונים ועובדות. משרד האוצר אינו מקל, ומילים אלו נאמרות בלשון המעטה, על המבקשים להבין את הצפי של משרד האוצר להכנסות ממסים בשנה מסוימת אל מול התוצאה. ישנו ריבוי של נתונים שמקשה על ההבנה והניתוח של המספרים.

כך לדוגמא מי שיבקש להבין מה היה הצפי של משרד האוצר להכנסות ממסים לשנת 2014 יגלה כמה מספרים. בחוק התקציב מופיע מספר אחד בתור תחזית התקבולים השוטפים (בעיקר הכנסות ממסים) בפרק תחזית ההכנסות ממסים באותו חוק יופיע מספר אחר, ובדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לאותה שנה יופיע מספר שלישי בתור הצפי לאותה שנה. כך גם לגבי ההכנסות – דיווחים מזמנים שונים ינקבו בסכומים שונים.

לצורך ביצוע הניתוח שנציג בפניכם הצלבנו מספר מקורות מידע, כולם דוחות רשמיים של משרד האוצר – החל בקבצים שעקבו באופן שוטף אחר ההכנסות, עבור בספר התקציב, וכלה בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנים המדוברות. באמצעות הצלבת המקורות ניתן היה לאיין שתי תופעות שעיוותו את הנתונים.

תופעה ראשונה קשורה למנהג של האוצר "לעדכן" את צפי ההכנסות רטרו-אקטיבית במהלך שנת הכספים, וכך להציג עודף גבייה על הכנסה נמוך או אף שלילי לעתים. תופעה שנייה קשורה בהכרה חשבונאית בהכנסות ממסים כהכנסה חוץ תקציבית לצורך העברה ל"קרן הפיצויים של מס רכוש" (כן, אני יודע שזה נשמע כמו סינית עבור הרוב המכריע של האנשים, אבל זה חשוב). הכרה זו מאפשרת "למחוק", פשוטו כמשמעו, מיליארדים מהכנסות המדינה – מדוח הביצוע התקציבי (ולהעבירם לדוח אחר, פחות מובן וחשוף לציבור), וחשוב יותר, מהדיון הציבורי. בין 2007 ל-2016 הועברו ל"קרן הפיצויים" 13.4 מיליארד שקלים שלא מופיעים בדוחות האוצר על הכנסות ממסים, ונעדרים גם מהדיון הציבורי.

הערה מטודית נוספת, למיטיבי לכת ואקסל, כל המספרים שיובאו כאן הם במחירים שוטפים, ללא התייחסות למדד וכיו"ב.

בשורה התחתונה – 46 מיליארד שקלים עודף בעשור

בשורה התחתונה בין 2007 ל-2016 נגבו מהציבור 46 מיליארד שקלים יותר מהצפי. 36.5 מיליארד שקלים עודפים על הצפי נגבו ממסים ישירים, או מסי הכנסה, ו-9.5 מיליארד שקלים עודפים נגבו במסים עקיפים, או מסים המוטלים על ההוצאה (בעיקר מע"מ). זהו ממוצע של 4.6 מיליארד שקלים עודפים בשנה, וטעות ממוצעת של 2.1% ביחס לצפי.

בעשור שבין 2007 ל-2016, שבע שנים הסתיימו בגבייה עודפת משמעותית. ב-2015 לבדה היה עודף של 13.1 מיליארד שקלים, וב-2010 כמעט 15 מיליארד שקלים עודף. שנתיים, 2008 ו-2012 הסתיימו בתת-גבייה משמעותית,כלומר במינוס של 6.2 מיליארד ו-12.1 מיליארד שקלים, בהתאמה. רק שנה אחת הסתיימה בערך כצפוי מבחינת הכנסות המדינה ממסים, 2011.

העובדה שישנן שנים שמסתיימות בתת-גבייה, כלומר שההכנסה בפועל אינה עומדת בתחזיות, או במילים אחרות – שנכנס פחות כסף לקופה – היא זו שמשמשת בידי אלו המגינים על תחזיות האוצר. "מדובר בתחזיות שמרניות", יגידו לנו דברי האוצר, שמוודאות שאנחנו לא בונים תחזיות אופטימיות מדי ובסוף מגלים שאין לנו כסף כדי לממש את התכניות.

ובכן, שמרנות וזהירות בכל הנוגע לתכנון הוצאות ציבוריות היא אכן תכונה חשובה. אולם הקטנה עקבית של התקציב, ומניעת מימוש מטרות חברתיות איננה שמרנות ואיננה זהירות, אלא הפקרות – עבור השכבות החלשות. שנית, המבקשים לבצע הערכות שמרניות וזהירות ימנעו כמאש מתקציב דו-שנתי. בעוד שאת ההכנסה הנמוכה מהצפי ב-2008 ניתן לייחס למשבר האשראי שהתפרץ אותה שנה ברחבי העולם, אין כל ויכוח שההכנסה הנמוכה מהתחזית ב-2012 נובעת מהעובדה שהתחזית הוכנה מתישהו ב-2010, כיוון ש-2012 היא השנה היחידה שבה הופעל למעשה תקציב דו-שנתי.

מי מפחד מגרעון?

ובכל זאת, דווקא 2012, שנת ההפתעה הגדולה וההכנסה הנמוכה מהצפי מצביעה על חולשת הטיעון בעד ההערכות הנמוכות של האוצר. הנה, השנה הסתיימה בהכנסה נמוכה באופן מפתיע, ומה קרה? אז העבירו קצת יותר – 12 מיליארד שקלים, קצת יותר מ-1.2% מהתמ"ג באותה תקופה, מהחוב שגויס לתוך התקציב השוטף. צריך להבין שמדינת ישראל מגייסת בכל שנה כ-100 מיליארד שקלים של חוב, ורק כ-30 מיליארד הולכים לתוך התקציב (ה-30 מיליארד האלו מכונים, בצורה מבלבלת למדי, גרעון). אז ב-2014 העבירו 40 מיליארד בערך – והשמיים לא נפלו. להיפך, מדינת ישראל המשיכה לעמוד בכל יעדי הצמיחה שלה ואף המשיכה בהורדת היחס בין החוב הלאומי לתוצר המקומי הגולמי.

אם ננתח את ההכנסות העודפות ממסים בחלוקה למסי הכנסה (מסים ישירים) למסי הוצאה (מסים עקיפים, בעיקר מע"מ) נראה כי אפשר לקבוע, יחסית בוודאות, כי ניתן לתכנן על הכנסה גבוהה יותר מהמקובל לתכנן ממסי ההכנסה.

זה המקום להזכיר כי המדינה באופן כללי אינה אמורה להרוויח. עודף ההכנסות הוא הצלחה עבור תאגיד עסקי, אך כאשר עסקינן במדינה נכון יותר לבחון את ההוצאות. אך ממשלת ישראל מראה הצלחה בצבירת נכסים ומציגה ציונים נמוכים ביחס ל-OECD בכל הקשור להוצאה הציבורית. ההוצאה הציבורית בישראל עומדת על כ-39% מהתמ"ג בעוד הממוצע במדינות ה-OECD עומד על כ-49%. אילו היינו מבקשים להוציא כממוצע במדינות המפותחות היינו צריכים להוסיף לתקציבנו כ-120 מיליארד שקלים בשנה. תוספת שכזו אינה אפשרית ללא העלאת מסים, שבנק ישראל טוען שהיא הכרחית.

יתכן שיש צורך בהעלאת מסים ויתכן שלא. לצורך החלטה בנושא דרוש דיון ציבורי מושכל, המבוסס על הנתונים והעובדות. בדיון הציבורי בנושא עודף ההכנסות ממסים נעדרת העובדה שציינו מעלה – 46 מיליארד שקלים עודפים בעשור, אליהם יצטרפו כעת כ-18 מיליארד עודפים של 2017. כדאי לדבר על זה.