משרד האוצר יגיש היום (ראשון) לממשלה את ה"עדכון לתכנית הכלכלית התלת-שנתית", או בשמה המוכר יותר – הנומרטור. אותו כלל פיסקאלי שתוכנן ועוצב על ידי טובי המוחות, על מנת לדאוג שמה שהיה הוא מה שיהיה. איך עושים את זה? קובעים כלל שמחייב את הממשלה לשמור על מגבלת ההוצאה ותקרת הגרעון של שלוש השנים הבאות, בכל החלטה בעלת השפעה תקציבית. כלומר – אם הממשלה מחליטה להגדיל הוצאה מסוימת, כי היא חושבת שמדובר בנושא בעל חשיבות שיש להשקיע בו, ובהנחה שבקופת המדינה יש כסף לביצוע ההחלטה האמורה בשנה הקרובה, הנומרטור שואל – רגע, ומה יהיה בעוד שנה? ושנתיים? ושלוש? איך תממנו את ההוצאה הזו אז?

עיניים להם והם לא יראו

האוצר ונתניהו מתגאים בכלי שמסתכל קדימה עבורנו, האזרחים, ושומר על האיזון התקציבי. אך למעשה, הנומרטור הוא קצר ראות: הוא מתעלם מהאפשרות שלהחלטה תקציבית יכולות להיות השפעות היקפיות. אם, לדוגמה, נעלה את קצבת הנכות, הנכים ישתמשו בכסף שקיבלו, יצרכו יותר ויחזירו לפחות חלק מהכסף למדינה בצורת מסים. בנוסף, נכה שמסוגל לרכוש את התרופות שלהן הוא זקוק, ואוכל מזון בריא, יצטרך להגיע פחות לבית החולים – ובכך ייחסך למדינה כסף. הנומרטור לא שואל מה אפשר להרוויח מהוצאה ממשלתית, אלא רק כמה היא תעלה לנו.

הנומרטור גם מתעלם מהקושי לחזות מה יהיה בעוד שנתיים ושלוש, ומה תהיה ההשפעה של החלטות שונות על המשק. אם ניקח את הכנסות המדינה ממסים כמהלך שבו נדרש משרד האוצר לחזות מה יקרה בשנה הקרובה, נגלה שבנובמבר 2016 חזו במשרד האוצר שבשנה הקרובה ייכנסו לקופת המדינה 294.5 מיליארד שקלים מגביית מסים. שלושה חודשים מתחילת 2017 הבינו במשרד האוצר שתחזית הגבייה, אפעס, קצת פספסה, והעלו אותה ב-2.5 מיליארד שקלים. והנה, תשעה חודשים מתחילת 2017, נצברו כבר עודפי גביה של כ-13 מיליארד שקלים לעומת התחזית הראשונית, שבוצעה פחות משנה קודם. עד סוף השנה צפויים להצטבר כ-18 מיליארד שקלים בעודפי התקציב.

אפשר לחשוב שמדובר בטעות חד פעמית, אבל האמת היא שכבר חמש שנים נצברים כל שנה עודפי גבייה של מיליארדי שקלים בקופת המדינה. לפקידי האוצר, כמו לכל בן אנוש, קשה לחזות מה יקרה בעוד שנה. אז מדוע להתעקש לחזות מה יקרה בעוד שלוש שנים? וחמור מכך, מדוע התחזית הזו צריכה להפוך לסד על קבלת ההחלטות של היום?

חוץ מזה שהנומרטור לא באמת יודע להתמודד עם ההשפעות של החלטות מרחיבות, ומתבסס על תחזיות אימים מפוקפקות שמתעדכנות ומשתנות באופן תדיר, הנומרטור יוצא מנקודת הנחה שמחר לא יהיו ידיים על ההגה. במקום שבעוד שנה יצטרכו שר האוצר והממשלה להגיב למציאות ולקבל החלטות של העלאת או הורדת מיסים, קיצוץ בהוצאות או שינוי בשיעור הגרעון הרצוי, עדיף שהממשלה של היום תחליט עבורם. ובמקום להגיב למציאות, נגיב לתחזית – שכאמור בינה לבין המציאות יש פער לא קטן.

אבל הבעיה החמורה ביותר עם הנומרטור היא שהוא יודע לפעול רק בכיוון אחד, של כלל ההוצאה השמרני שקיים בישראל ושל מתווה הגרעון הפוחת. התוצאה של משוואת הענק הזו תמיד תצביע על כך שבעוד שנתיים צפויה חריגה. הנומרטור מחייב את הממשלה של היום להגיב לחריגה העתידית הזו, והתגובה היחידה האפשרית מבחינתו היא הקטנת התקציב. הנומרטור לעולם לא יגיד לממשלה שזה הזמן להרחבה תקציבית שתניע את הצמיחה במשק. זו פשוט לא אופציה שקודדה לאלגוריתם הזה.

כך לדוגמה, אם היו ממציאים את הנומרטור בתחילת שנות התשעים, פקידי האוצר היו אומרים לממשלת ישראל שאין לה תקציב לקלוט את מיליון העולים מברה"מ. אם זה נשמע לכם מופרך, כדאי לדעת שזה בדיוק התירוץ שהשתמשו בו במשרד האוצר כדי למנוע את העלאת שארית יהודי אתיופיה. אם ממשלת ישראל הייתה אומרת למיליון יהודי רוסיה 'אין כסף – חפשו מקום אחר', לא רק שמדינת ישראל הייתה מאבדת את זכות הקיום שלה כבית לאומי לעם היהודי, היא גם הייתה מאבדת את הצמיחה האדירה שהעליה הזו הביאה למשק הישראלי במשך שני העשורים האחרונים.

"ולא ישמעו אזניך מה שפיך אומר?"

הנומרטור הוא כלי שרת לאידיאולוגיה ניאו-ליברלית שמרנית, המכוונת לכך שצריך לצמצם את ההוצאה הציבורית ככל שניתן. אבל גם בקרב אלו שתכננו את הגולם, יש כאלו שמבינים שהתכנית הצליחה קצת יותר מדי. עכשיו יש מיליארדי שקלים עודפי גביה, ובהיעדר החלטה אחרת, הם ילכו להקטנת הגרעון. אבל המדינה צריכה את הגרעון הזה. לאגרות החוב המרכיבות את הגרעון יש תפקידים חשובים נוספים מלבד גיוס כסף לתקציב המדינה. אגרות החוב משמשות כבלם זעזועים לשוק ההון הישראלי, בו מושקעות הפנסיות שלנו. הן משמשות בסיס לגיוס הון לחברות ישראליות. בנוסף, בממשלה מבינים שהפרסומים על עודפי הגביה 'מחממים' את הציבור בישראל שמתקשה להתמודד עם הדיסוננס – איך זה שהמדינה עשירה כל כך, ואנחנו סובלים מרמת תשתיות ושירותים נמוכה כל כך?

כל עוד נתניהו ראש הממשלה, קשה לראות איך הממשלה תוותר על הנומרטור. אבל בכל זאת, יש דרך לנצח אותו. לפני כשנה עמדו במשרד האוצר בפני בעיה – 2016 רשמה עודפי גביה יפים, למעלה מ-6 מיליארד שקלים. אבל הנומרטור והתחזיות הקודרות הבטיחו ש-2017 לא תהיה כל כך מוצלחת. באוצר החליטו להקדים את ההפרשה לקרן מס רכוש, והכפילו את ההפרשה של 2016 על חשבון 2017. פקיד צעיר בדרג ביניים באגף התקציבים הסביר לי אז שמטרת התרגיל הזה היא פשוט להעביר הכנסות מ-2016 העשירה ל-2017, שחשבו שתהיה עשירה פחות, ובכך להגדיל את התקציב של 2017 בלי להגדיל את מסגרת ההוצאה. התרגיל הזה "יפה" במיוחד, מאחר וההפרשה לקרן של מס רכוש מתבצעת כשהכסף נמצא ברשות המסים, לפני שהוא הגיע לקופת האוצר. מסים המופרשים לקרן של מס רכוש לא נחשבים כהכנסות בקופת המדינה, וגם ההוצאות של הקרן לא נחשבות במסגרת התקציב.

בדיעבד מסתבר ש-2017 עקפה את 2016 בסיבוב, אבל המסקנה המעניינת יותר היא שכמו תרח, כך גם אנשי משרד האוצר: גם אם יצרת את הפסל ועכשיו אתה משתחווה לו, אתה עדיין יודע שמדובר רק בפסל.