"המשרדים תמיד רוצים יותר כסף ליותר תכניות והתפקיד שלנו זה להגיד למה כן ולמה לא, ובעיקר להגיד שיש מסגרת וצריך להתכנס אליה. לפעמים אנחנו צריכים להיות הילד הרע", כך תיאר אתמול (חמישי) בגלי צה"ל הממונה על התקציבים שאול מרידור, את הביקורת המופנית כלפי משרד האוצר בעקבות דו"ח מבקר המדינה על התנהלות האוצר ביחס לרזרבות בתקציב המדינה.

הדו"ח אכן מאיר את אחת הבעיות המרכזיות בהתנהלות ממשלות ישראל בשלושת העשורים האחרונים. הניהול הבעייתי של הרזרבות בתקציב הוא רק סימפטום לבעיה רחבה בהרבה והיא ריכוז הכוח שצבר משרד האוצר, יותר נכון אגף התקציבים במשרד האוצר, במהלך שלושת העשורים האחרונים.

הם מכנים את עצמם 'סיירת מטכ"ל של משרדי הממשלה', ורואים בעצמם קבוצה נבחרת שייעודה הוא לעמוד בפרץ ולהגן על תקציב המדינה מידיהם של האינטרסנטים. בניגוד לנהוג בשאר משרדי הממשלה, איתור המועמדים לעבודה באגף מבוסס על שיטת חבר מביא חבר. סה"כ כמה עשרות בודדות של כלכלנים צעירים, ששולטים כמעט בכל תהליך שהממשלה מבצעת. לא תמיד זה היה ככה.

"לא מאמינים באנשי המקצוע של המשרד"

בכיר לשעבר באחד ממשרדי הממשלה תיאר את הדינמיקה הזו כך: "מגיע רפרנט אגף התקציבים האמון על כמה נושאים ביניהם גם הנושאים שבהם אנחנו עוסקים. יש בידיו רפורמה שהוא מעוניין לקדם. את הרפורמה, הם גיבשו באגף התקציבים אחרי שהתייעצו בעיקר עם גורמים מהשוק הפרטי. למה? כי הם לא מאמינים באנשי המקצוע של המשרד. יש עויינות אדירה. מולו עומדים עשרות מומחים עובדי המשרד, מנכ"ל המשרד שהוא מנהל ותיק עם היכרות של המערכת מלפני ומלפנים שמתנגדים לתוכנית. כדי להתמודד איתם, אותו רפרנט צעיר משתמש באגרסיביות וללא טיפה של אחריות".

תכנית הייצוב שיצאה אל הדרך באמצע שנות השמונים, היא ככל הנראה נקודת הפתיחה של התהליך הזה. ההלם שהיכה את המשק הישראלי היה הקרקע שעליה צמחה תכנית ההפרטה, כשחוק ההסדרים היה המנגנון המרכזי ליישום המדיניות הזו. האוצר קיבל לידיו את הסמכות להכין כל שנה חוק כלכלי ענק, מרובה סעיפים ונושאים, שבעזרתו ניתן להשפיע על כל פעולות הממשלה והמשק. כך עברו לאט לאט פקידי האוצר מניהול תקציב המדינה – לניהול המדינה. הם יוזמים את הרפורמות, קובעים מה יעיל ומה לא, מי לשבט ומי לחסד.

כמובן שלאנשי האוצר אין את הסמכות לחוקק חוקים ולקבוע את סדר העדיפויות, הרי הממשלה והכנסת הן אלו שמצביעות ומחליטות. אבל מי שיושב על הברז, מי ששולט בצינורות – שולט במערכת. חבר כנסת או שר שרוצה לקדם עניין מסוים זקוק לפקידי האוצר, מנכ"ל משרד שרוצה לנהל את משרדו צריך את פקידי האוצר. מאזן האימה הזה שולט במערכת. עם השנים התפתחה תפיסת ההפעלה של אגף התקציבים, כשבמרכזה חוסר האמון הגדול בין אנשי האגף ליתר זרועות הממשלה. מכאן מתחזק הצורך של פקידי האוצר להחזיק את הקלפים קרוב לחזה. להחביא רזרבות, להכניס עיזים לחוק ההסדרים וכו'.

לנהל בלי להיבחר

בדו"ח המבקר, מציין המבקר מחקרים המעידים על כך שריכוזיות בניהול התקציב מביאה לחוסר יעילות. אחת התוצאות הברורות של הריכוזיות בניהול התקציבים על ידי משרד האוצר היא החלשותם של המשרדים המבצעים. לקחו מהם את הסמכויות והשאירו אותם עם האחריות. אין להם יכולת להזיז בורג בתקציב בלי אישור משרד האוצר. במקום להיות מנהלים הם הופכים להיות לוביסטים של המשרד מול אגף התקציבים.

בראיון בגלי צה"ל אמר מרידור, "יש מתח בין משרד האוצר לבין המשרדים האחרים. אני חושב שזה מתח בריא". במהלך כהונתו של כחלון במשרד, כבשו אנשי האוצר עמדות שליטה חדשות. כחלון ביקש לרכז לידיו את כל הסמכויות הקשורות לשוק הדיור. לשם כך הועבר מערך התכנון ממשרד הפנים למשרד האוצר. כך מצאו עצמם פקידי אוצר, כלכלנים בהכשרתם, עומדים בראש מערכי תכנון. סגן הממונה על התקציבים, אריאל יוצר, הוא בחור מוכשר שצמח באגף התקציבים. בכל זאת ראוי לשאול האם כלכלן צריך לעמוד בראש הותמ"ל. ועדה המתכננת עשרות אלפי יחידות דיור בשנה כשהיא נהנית ממסלול אישור מקוצר המגביל את זכות הערעור של ראשי הערים והתושבים.

למרות שלפעמים נדמה לנו שמאז ומעולם פעלו כך הדברים, האמת היא שמדובר בתהליך הידרדרות איטי וארוך. ברוב מדינות אירופה תפקידו של משרד האוצר מסתכם בחלוקת התקציב למשרדים ובשמירה על מדיניות פיסקאלית. ניהול התקציב בתוך המשרדים השונים מסור לאנשי המשרדים ולשרים שעומדים בראשם. הם אחראים על מערכת החינוך, הבריאות, הרווחה ולכן הסמכויות מרוכזות בידיהם והם אלו שיתנו את הדין וחשבון לציבור.