לפני חמש שנים שמה של פורטוגל היה עולה יחד עם מדינות אירופאיות כמו יוון, אירלנד וספרד, כדוגמה למשבר העמוק בו נמצאות מדינות דרום אירופה מאז המשבר הכלכלי העולמי של 2008. היום, עם קצב הצמיחה הגבוה ביותר מבין מדינות דרום אירופה, ושיעור אבטלה מתחת לממוצע בגוש היורו, מתייחסים מנהיגי אירופה לפורטוגל דווקא כדוגמה להתנהלות כלכלית בריאה.

הסיבה להתאוששות הכלכלית של פורטוגל עשויה להפתיע: מאז שנת 2015 במקום להמשיך במדיניות הקיצוצים אותה דורש האיחוד האירופאי, ממשלת פורטוגל החליטה דווקא להגדיל את ההוצאה הממשלתית. "מה שקרה בפורטוגל מראה שיותר מדי קיצוצים מעמיקים את המיתון, ויוצרים מעגל של קיפאון" אמר אנטוניו קושטה, ראש ממשלת פורטוגל, בראיון שנתן לאחרונה. "מצאנו אלטרנטיבה למדיניות הקיצוצים. התמקדנו ביצירת צמיחה ומקומת עבודה עם שכר גבוה יותר".

"לעזאזל עם הצנע". כתובת גרפיטי בעיר פיזה שאיטליה. אפריל 2014 (צילום: יאיר ויטמן)

הרחבה תקציבית במדינת המשבר היחידה שצומחת

הבחירה של ממשלת פורטוגל דווקא להגדיל את ההוצאה הציבורית כדי להתמודד עם המשבר אמנם מנוגדת למדיניות האיחוד האירופאי, ובייחוד זו של גרמניה, אבל אין ספק שהיא מוכיחה את עצמה. מאז כניסתה לתפקיד של הממשלה הנוכחית ב-2015 ירד שיעור האבטלה בפורטוגל מ-12.6% ל-7.9% בלבד, וייצוא המוצרים מפורטוגל גדל ב-8.9% בשנת 2017.

למעשה, זוהי מדיניות כלכלית בה תומכים כבר שנים כלכלנים בעלי שם עולמי כמו ג'וזף שטיגליץ, תומאס פיקטי וג'יימי גלבריית', וקוראים ליישומה באירופה. במשך שנים התנגדה הנהגת האיחוד האירופאי לכל הרחבה תקציבית ועד לשנת 2015 ממשלות פורטוגל, כמו שאר ממשלות אירופה, נכנעו לתכתיבי האיחוד. עם זאת, מאז 2015, בעזרת הרחבה קלה מאד של תקציב המדינה, הצליחה הממשלה הפורטוגזית להביא לשיפור משמעותי במצב הכלכלה והחברה. "פורטוגל הרוויחה מאד (מההרחבה התקציבית – י.ק) אחרי שנים קשות מאד" אמר חורחה דה מלו, בעל חברה בפורטוגל, לניו יורק טיימס. "מצב הרוח הרבה יותר טוב, וזה חשוב מאד לכלכלה".

מהפך

בשנת 2010 קרסה הכלכלה הפורטוגלית יחד עם כלכלותיהן של מספר מדינות דרום אירופה. כדי להימנע מפירעון חוב לאומי, ממשלת פורטוגל נאלצה באותה התקופה להיכנס ל"תכנית חילוץ" של האיחוד האירופאי וקרן המטבע הבינלאומית. במסגרת אותה התכנית לוותה ממשלת פורטוגל 78 מיליארד אירו, ובתמורה להם התחייבה לבצע קיצוצים קשים בתקציב המדינה שכללו קיצוץ קצבאות, פנסיות, שכר עובדי המדינה וביטול נרחב של חוקי עבודה שהגנו על זכויות העובדים.

מפגין יווני מחוץ לפרלמנט יוני 2015. (צילום: janwellman / מתוך wikimedia)

האיחוד האירופאי טען שמדינות הדרום נדרשות "להדק את החגורות", ולצמצם את התקציב כדי להבריא את הכלכלה. כפי שצפו מספר כלכלנים עולמיים, אותה מדיניות רק העמיקה את המיתון. בין השנים 2008 ו-2015 ביצעה ממשלת פורטוגל קיצוצים רחבים לתקציב, לפי דרישותיו של האיחוד, אבל המשבר רק הלך והעמיק. בשנים אלו הצטמצם התוצר הפורטוגלי ב-24%, ושיעור האבטלה זינק לקרוב ל-18%.

בשנת 2015 זכתה מפלגת השמאל PS בהנהגת אנטוניו קושטה במרבית הקולות, והקימה גוש חוסם יחד עם המפלגה הקומוניסטית והירוקים. המפלגה רצה בבחירות עם הבטחה להפסיק חלקים ממדיניות הקיצוצים, ודווקא לאפשר הגדלה צנועה בהוצאות המדינה. קושטה טען שדווקא הגדלה צנועה של ההוצאה הציבורית תביא לצמצום הגירעון – דבר שהאיחוד האירופאי דרש מפורטוגל מעל לכל. אנשי מדיניות הקיצוצים טענו כי קושטה מוביל את פורטוגל לאסון, ופדרו קוהלו, שהיה ראש ממשלת פורטוגל בזמן המשבר והפסיד לקושטה, אף אמר שהוא "מקווה שעוד כמה שנים, כשיזמינו אותי חזרה, המדינה לא תהיה בלהבות".

הוא טעה. בספטמבר 2017 חברת דירוג האשראי העולמית S&P הייתה הראשונה לדרג את האג"ח של פורטוגל כשווה השקעה, אחרי שנים בהן הייתה מוגדרת אג"ח זבל. כלכלת פורטוגל צמחה ב-2017 ב-3%, קצב צמיחה גבוה מהממוצע האירופאי. שיעור האבטלה הוא הנמוך ביותר מאז תחילת המשבר ואפילו הגירעון, הנתון הקריטי לניצים הפיסקליים, מעולם לא היה נמוך יותר.

ראש ממשלת פורטוגל אנטוניו קושטה (AP Photo/Olivier Matthys)

ממשלתו של קושטה, הפכה את הכיוון של המדיניות הכלכלית בפורטוגל מאז תחילת המשבר. למעשה, ביטל קושטה חלקים גדולים מהגזרות שהוטלו על העם הפורטוגלי בתמורה להלוואה העצומה מהאיחוד האירופאי וקרן המטבע. מאז 2015 הוחזרו הפנסיות הציבוריות לרמה שבה היו לפני הקיצוצים, שכר עובדי המדינה הועלה ב-30% ולמעשה בוטל הקיצוץ אותו ביצעו הממשלות הקודמות בעקבות המשבר. קושטה גם העלה את שכר המינימום במדינה וביטל את השינוי בחוקי התעסוקה שהקלו על פיטורי עובדים והחלישו את העבודה המאורגנת. בנוסף, ממשלת פורטוגל העניקה הקלות מס לחברות קטנות, והציעה מימון ממשלתי לעסקים קטנים.

צריך לציין שלא מדובר בביטול מוחלט של מדיניות הקיצוצים האירופאית. ממשלת פורטוגל ביצעה הרחבה תקציבית מזערית בהשוואה, למשל, לזו שארה"ב עשתה ב-2009 בתגובה למשבר. עם זאת, כפי שכלכלנים רבים טוענים, בזמן משבר כלכלי הדרך היעילה ביותר להתמודדות היא דווקא השקעה ממשלתית. בפשטות, אם משקיעים פרטיים חוששים להשקיע בכלכלה, כדי למנוע הפסדים שיביאו לפיטורים המוניים, על הממשלה להשקיע בעצמה. אותה השקעה גורמת לעסקים לבחור דווקא להרחיב את פעילותם, ומונעת את העמקת המיתון.

ראש הממשלה הפורטוגלי מאשים דווקא את מדיניות הקיצוצים, שתומכיה טענו שהיא הפתרון היחיד למשבר, בהעמקת המיתון הארוך בו נמצאת אירופה מאז שנת 2010. "הקיצוצים משאירים את הכלכלות שלנו במיתון ומפלגים את החברות שלנו", אמר בראיון והתעקש שאפשר להגדיל את ההוצאה הציבורית, ועדיין לשמור על חוקי ההגבלות הפיסקליות של האיחוד.

ומה בישראל?

מדיניותה הכלכלית של ישראל בעשורים האחרונים מעוצבת על-פי משנתו הכלכלית של בנימין נתניהו הדוגל באופן מובהק בצמצום תקציבי והפחתת המעורבות הממשלתית במשק ע"י צמצום המגזר הציבורי, אותו הוא מכנה בעקביות "האיש השמן" וקיצוץ בשירותים החברתיים. מדיניותם של שרי האוצר שהיו תחת ממשלותיו, גם אם הייתה בעלת ניואנסים "חברתיים" לפרקים, יישרה קו לרוב עם תפישתו של נתניהו.

גם קריאותיה של נגידת בנק ישראל היוצאת, להגדיל את ההוצאה על חינוך ותשתיות, לא משנים את העובדה כי פלוג תמכה לאורך כל כהונתה בקיומם של כללים פיסקליים המגבילים את רמת ההוצאה המותרת לממשלה. הכללים הפיסקליים שאין להם אח ורע בעולם, וביניהם כלל ההוצאה, מכפיפים את יכולתה של הממשלה להגדיל את התקציב לגידול באוכלוסיה כך שבין אם הכנסות המדינה יגדלו, ובין אם הממשלה תזהה צורך בהגדלת ההוצאה, לא תהיה לה היכולת החוקית לעשות את זה.

איך יכול להיות שהוצאה ממשלתית מורידה את הגירעון?

פורטוגל היא סיפור הצלחה מבחינת האיחוד האירופאי, כמעט ורק בגלל ההישג המדהים לכאורה של ממשלת קושטה. למעשה, מגירעון של 4.4% שבה החזיקה ממשלת הימין הקודמת, שיישמה את כלל דרישות הקיצוצים של האיחוד, הורידה ממשלת קושטה את הגירעון ל-0.9%.

ההסבר לתופעה המבלבלת הזו הוא פשוט. בזמן מיתון הכנסותיה של המדינה ממסים נוטות לרדת, כי המשמעות של פעילות כלכלית מצומצמת היא תשלום של פחות מסים. בנוסף, הוצאותיה של המדינה על שירותי רווחה עולה: הדרישה לקצבאות אבטלה והשלמת הכנסה עולות בעקבות פיטורי עובדים.

לכן, כאשר המדינה מחליטה דווקא להגדיל את ההוצאה כדי להביא לתמרוץ הכלכלה, היא למעשה מבצעת השקעה. אותה ההוצאה "תחזור" אליה בהמשך מתוך המסים אותם ישלמו המעסיקים שרווחיהם יעלו, בצורת מס חברות והעובדים ששכרם יעלה, בצורת מס הכנסה.

ממשלת פורטוגל הגדילה את ההוצאה הציבורית רק במעט, אבל השפעותיה של ההגדלה היו מספיקות כדי ל הגדיל את הכנסות המדינה ממסים, ולצמצם את הוצאות המדינה על רווחה. כך, דווקא מדיניות ההרחבה התקציבית הביאה את פורטוגל לצמצום הגירעון הנחשק כל כך על ידי הימין. הגירעון בפורטוגל הוא הנמוך ביותר מאז סיום הדיקטטורה ב-1974.