חודש עבר מאז שקיימה הממשלה דיון במצבו של המוסד לביטוח לאומי. במרכז הדיון עמדה אז השחיקה הצפויה בקרן הביטוח הלאומי, שעתידה להביא את המוסד לפשיטת רגל תוך כ-15 שנים.

בינתיים, החליטה הממשלה לא להחליט כלום, אבל בתום הדיון הודיעו שר הרווחה חיים כץ ומנכ"ל הביטוח הלאומי מאיר שפיגלר כי הם מבטלים את הסכם העודפים מול משרד האוצר. במסגרת ההסכם שנחתם ב-1980 מעביר הביטוח הלאומי את עודפי הגביה שלו, שמוגדרים כ"קרן הביטוח הלאומי" לממשלה. מדובר בהכנסה של כ-20 מיליארד שקלים בשנה שנכון להיום, המדינה תצטרך להסתדר בלעדיה בתקציב 2019. הרבה שאלות עומדות פתוחות עדיין: מה יקרה עם עודפי הביטוח הלאומי? האם משרד האוצר והביטוח הלאומי יגיעו להסכם חדש? ומה תעשה הממשלה כדי להתמודד עם התחזיות המאיימות?

חיים כץ על רקע הביטוח הלאומי (צילום: פלאש90, דבר ראשון. עיבוד: אידאה)

מחקר חדש שנערך באוניברסיטת חיפה מנסה לענות על שאלה חשובה לא פחות – כיצד הגיע הביטוח הלאומי למשבר הניצב בפניו. תשובה על השאלה הזו יכולה להצביע גם על הדרכים לפתרון המשבר.

כששואלים את אנשי הביטוח הלאומי כיצד נוצר המשבר, התשובה המרכזית שלהם מצביעה על משרד האוצר ששולט בקופת המוסד. במשרד האוצר מצביעים בעיקר על הזדקנות האוכלוסייה ועל הצורך להעלות את גיל הפרישה. ד"ר מיכל קורא, חברת סגל בבית הספר לעבודה סוציאלית באוניברסיטת חיפה, חיפה חקרה את הנושא והגיע למסקנה שמקור הבעיה הוא בכלל אחר והשאלות הנכונות בכלל לא נשאלות. על הדרך היא שופכת אור על ההתפתחות של הביטוח הסוציאלי בישראל ועל האופן שבו מתנהלים ביטוחים סוציאליים בעולם.

"מהקמת הביטוח הלאומי ועד אמצע שנות השמונים אנחנו רואים שהמערכת הזו מעדכנת את ההכנסות שלה כל מספר שנים, גם בהתאם לשינויים דמוגרפיים וגם בהתאם לתוכניות חדשות או קצבאות חדשות שהיא מתחילה לספק ואולי גם משיקולים נוספים" אמרה ד"ר קורא לדבר ראשון, "בשנת 1985 מתחילה מדיניות ייצוב המחירים וכדי להוציא אותה לפועל המדינה מפסיקה להגדיל את תשלומי הביטוח הלאומי ומתחילה להוריד אותם. בשנות התשעים, עם העלייה הגדולה ממדינות חבר העמים, ממשיכה המדינה להפחית את תשלומי המעסיקים כשהפעם המטרה היא להקטין את עלות העבודה ולסייע למשק להתמודד עם האבטלה. תוך פחות מעשור מפחיתות הממשלות השונות את תשלומי המעסיקים בכ-60%. ההפחתות, שנעשות בעיקר מתוך צרכים פיסקליים (תקציביים) וצרכים של המשק, לא מתמודדות עם הצורך לתת מענה לאיזון של הביטוח הלאומי".

אז את בעצם טוענת שלא הדמוגרפיה אלא החלטות ממשלתיות הן שהביאו את הביטוח הלאומי למצבו הנוכחי

"המסקנה המרכזית של המחקר שלי היא שההפחתה בתשלומי המעסיקים שהתחילה בשנות השמונים והמשיכה בשנות התשעים היא הסיבה המרכזית לחוסר האיזון של המוסד. תוך שנים בודדות הורידו באופן דרמטי את ההכנסות. אין גוף שיכול להתמודד עם הורדה כל כך דרמטית בהכנסות מבלי לפגוע בהוצאות שלו".

בכל זאת, מה עם אלה שטוענים שהעליה בתוחלת החיים היא זו שיוצרת את המשבר?

"אני לא באה להגיד שלא צריך להעלות את גיל הפרישה, זו שאלה נפרדת שנכנסים אליה הרבה משתנים. אבל ביטוח סוציאלי בנוי גם על הצורך לעדכן את שיעורי התשלומים שהוא גובה.

"העלייה בתוחלת החיים יכולה ליצור אתגר כלכלי מסוים עבור ביטוח לאומי, אבל המערכת של הביטוח הלאומי אמורה להיות מסוגלת להתאים את עצמה. העלייה בתוחלת החיים משפיעה מאוד על הביטוח הלאומי, כמו על מערכות רווחה אחרות, כמו מערכת הבריאות, אבל אני לא חושבת שזה ההסבר המרכזי למשבר הנוכחי. ישראל היא חברה צעירה ואין סיבה שדווקא בישראל העלייה בתוחלת החיים תביא למשבר בביטוח הלאומי. יש לנו הסבר אחר שמתאים הרבה יותר לנתונים".

אז מה בעצם ההסבר לתחזיות המשבר שאנחנו רואים היום בביטוח הלאומי?

"כדי להבין את זה כדאי להניח רקע קצר למערכות של ביטוח סוציאלי. במערכת פנסיונית רגילה, המערכת בנויה כך שהקרן אמורה לכסות בכל רגע נתון את כל ההתחייבויות העתידיות של המערכת כלפי המבוטחים כלומר מימון מלא. לעומת זאת פנסיה תקציבית בנויה על מימון שוטף, או מה שנקרא pay as you go. ובעצם אין קרן שצוברת את הכספים.

"אפשר לומר שהבעיה היא לא בכך שחסר כסף בקרן, אלא שאין התאמה בין דמי הביטוח לתשלומים של הביטוח הלאומי"

"ביטוח סוציאלי כמו הביטוח הלאומי הוא יצור ביניים שמחזיק קרן אבל היא לא אמורה לכסות את כל ההתחייבויות אלא לשמש ככרית ביטחון מסוימת למערכת קוראים לזה מימון חלקי".

אז בעצם, בניגוד לקרן פנסיה רגילה, הביטוח הלאומי לא אמור בהכרח להחזיק בכל זמן נתון יכולת לשלם את כל ההתחייבויות שלו לכל המבוטחים בשנים הבאות?

"נכון, יש הרבה מאוד מודלים לביטוחים סוציאליים במדינות שונות בעולם. חלקם בבעלות המדינה, חלקם שייכים לעובדים. יש מדינות שבהן יש כמה מוסדות מקבילים לביטוח סוציאלי.

ד"ר מיכל קורא, אוניברסיטת חיפה (תמונה באדיבות המצולמת)

"ביחס לשאלת הקרן, או בעצם כמה כסף צריך להחזיק המוסד כדי לשמור על יציבות, התשובה לכך שונה ממדינה למדינה. בגרמניה וצרפת למשל המודל קרוב יותר למימון שוטף והקרן שהם מחזיקים היא בהיקף של שנת תשלומים אחת, פחות או יותר, ומדובר במוסדות יציבים. במדינות אחרות יש מודלים אחרים שקרובים יותר למימון מלא".

אז אם לביטוח הלאומי שלנו יש קרן של כ-260 מיליארד שקלים, בערך חמש שנים של תשלומים, המצב לא כל כך נורא.

"בעיה אחת היא שלקרן הביטוח הלאומי אין הגדרת תפקיד מדויקת. כתוצאה מכך גם אין מנגנונים שדואגים שהקרן תוכל לבצע את תפקידה.

"אפשר לומר שהבעיה היא לא בכך שחסר כסף בקרן, אלא שאין התאמה בין דמי הביטוח לתשלומים של הביטוח הלאומי, ואין מערכת שמתאימה את ההכנסות להוצאות ולכן נוצר מצב של חוסר איזון".

מה זאת אומרת מערכת שמתאימה את ההכנסות להוצאות?

"כדי להבטיח התאמה בין ההוצאות להכנסות המערכת הזו צריכה לדעת להסתכל כמה שנים קדימה, וגם להגיב להתפתחויות השונות. לביטוח הלאומי יש הכנסות מדמי הביטוח הלאומי ויש הוצאות על קצבאות, גמלאות וכו'. במקרה שבתקופה מסוימת יש משבר, לדוגמה עלייה באבטלה, וההוצאות עולות על ההכנסות, הקרן יכולה לשמש ככרית ביטחון שתאפשר להימנע מקיצוץ של הזכויות או העלאה דרמטית של דמי הביטוח.

"הבעיה מתחילה כשהשיקולים התקציביים של הממשלה גוברים על הצורך לשמור על הביטוח הלאומי מאוזן"

"תפקיד נוסף שיש לקרן בהקשר הזה הוא החלקה של שינויים. אם דיברנו קודם על העלייה בתוחלת החיים, הקרן יכולה לאפשר מצב שהשינויים בדמי ההפרשה בקצבאות או בנושא כמו גיל הפרישה ימשכו לאורך זמן בצורה מתונה.

"כדי שהקרן תוכל לשרת את יעודה, חשוב לא רק כמה כסף יש בה אלא שהיא יציבה. כדי שהיא תהיה יציבה לאורך זמן הונהגו בעולם כל מיני מנגנונים שקובעים סדר פעולות מחייבות במקרה של שחיקת הקרן. לדוגמה, אם הקרן יורדת מתחת לרף מסוים יתבצע עדכון אוטומטי של דמי הביטוח הלאומי. או שהממשלה מחויבת להחליט תוך פרק זמן מסוים החלטה שמאזנת את הקרן. בישראל לא רק שאין הגדרת תפקיד ברורה לקרן הביטוח הלאומי, גם לא מוגדר הקו התחתון שמתחתיו אין לחרוג ולכן גם אין הגדרה של מנגנון איזון".

אז במקום לשאול מתי תיגמר הקרן אנחנו צריכים לשאול את עצמנו מה תפקידה של הקרן?

"נכון מאוד"

יפה, אחרי שהבנו את זה, את יכולה להסביר לנו איך הגענו למצב שבו הביטוח הלאומי צפוי להיכנס לגירעונות עצומים ולשחוק את הקרן במהירות כזו?

"חשוב לדעת, שחלק מהסיבה שהעלו לאורך השנים את דמי הביטוח הלאומי לא הייתה כדי להתאים את הגבייה לעלייה בתוחלת החיים, לדוגמה, אלא מסיבות פיסקאליות – תקציביות.

"בשנות החמישים המדינה הצעירה הייתה צריכה הון כדי לבצע השקעות, זו הייתה דרך למשוך הון מהציבור תוך כדי שהוא נשאר בבעלות הציבור בצורה של זכויות עתידיות. בשנות השמונים המגמה מתהפכת המדינה מחליטה להקטין את דמי הביטוח הלאומי כדי להשאיר יותר כסף אצל העסקים ולסייע למשק להתאושש מהמשבר".

אז המדינה השתמשה בדמי הביטוח הלאומי ככלי פיסקאלי לטובת הפעילות של הממשלה?

"כן, וזה גם דבר מקובל בעולם. בחומת מגן, לדוגמה, היה צריך להגדיל באופן מהיר את הכנסות המדינה, אבל לא רצו להעלות מיסים, אז ביטלו את תקרת הביטוח הלאומי. ההגדלה הזו התגלגלה להעמקת הגבייה והגדלה של קרן הביטוח הלאומי שמושקעת באוצר המדינה.

"למעשה, אפשר לומר שהמדינה הגדילה באופן הזה את הסכום שהיא לווה מהביטוח הלאומי. העודף של הביטוח הלאומי מתורגם להכנסה בקופת המדינה ובניגוד לאג"ח רגיל שקרן הפנסיה קונה, אגרות החוב של הביטוח הלאומי נרשמות כהכנסה בתקציב השוטף של המדינה. חשוב להבין שזה לא ייחודי לישראל זה חלק מכללי הרישום המקובלים בעולם".

אם אני מבין נכון, הממשלה משתמשת בביטוח הלאומי, פעם אחת כדי לממן את הוצאותיה, היא למעשה מלווה ככה כסף מהאזרחים, ופעם שנייה כשהיא רוצה להשאיר יותר כסף בשוק כדי לצאת ממיתון היא מפחיתה את דמי הביטוח הלאומי. ואת אומרת שזו פרקטיקה מקובלת בעולם ולא היא הבעיה.

" הבעיה מתחילה כשאין איזון. בשנת 87' החליטה המדינה להקטין מאוד את ההפרשות של המעסיקים לביטוח הלאומי. המטרה הייתה להוזיל את עלויות העבודה וכך לעזור למשק לצאת מהמיתון. הורידו את הפרשות המעסיקים מרמה של 10.8% מהשכר לפחות מ-5%. בשלב הזה האוצר הבטיח לפצות את הביטוח הלאומי מתקציב המדינה ואכן כך היה, אבל בשנים הבאות המשיכו להוריד את תשלומי המעסיקים ללא פיצוי שיאזן את תקציב הבטוח הלאומי.

שיעור דמי הביטוח הלאומי הנגבים ממבוטחים ומעסיקים בהשוואה בין לאומית, לפי נתוני 2015. צילום מסך מתוך מאמרו של פרופ' דניאל גוטליב, סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי, שפורסם בסוף ספטמבר 2017

"אם להשוות למצב בעולם, אז ממוצע ההפרשות של דמי ביטוח מעסיקים ב-OECD עמד ב-2016 על 5.2% מהתוצר. בישראל הנתון הזה עומד על 1.6% מהתוצר בלבד".

יש קשר בין ההסכם מ-1980 לעובדה שקרן הביטוח הלאומי מושקע באג"ח ממשלתיות ולהקטנת תשלומי המעסיקים?

"כשלעצמה, השקעה של הביטוח הלאומי באג"ח ממשלתיות היא לא בעייתית, והתחילה עוד בשנות החמישים, מיד עם הקמת המוסד לבטוח הלאומי. הבעיה מתחילה כשהשיקולים התקציביים של הממשלה גוברים על הצורך לשמור על הביטוח הלאומי מאוזן.

"בשנים האחרונות חל גידול משמעותי בשכיחות השימוש בשיקולים פיסקאליים, שקשורים לניהול התקציב הרגיל בעיצוב מדיניות ההכנסה וההוצאה של המוסד לביטוח לאומי. דוגמה מצוינת לכך אפשר לראות באופן שבו התמודדה הממשלה עם הצורך להגדיל הכנסות בזמן מלחמת ההתשה ובזמן מבצע חומת מגן. במלחמת ההתשה החליטה המדינה להגדיל את דמי הביטוח הלאומי. ההגדלה בהכנסות המוסד הביאה להגדלה של הקרן שרכשה אג"ח ממשלתיות ואפשרה למדינה להתמודד עם הגידול בהוצאות. כתוצאה מהגדלת הקרן המבוטחים נהנו מהגדלת כללי הזכאות.

לעומת זאת כמה עשורים מאוחר יותר, בזמן מבצע חומת מגן, שוב הגדילה המדינה את תשלומי הביטוח לאומי, אבל הפעם היא קיזזה במקביל את ההעברה התקציבית מקופת המדינה לקופת הביטוח הלאומי. כך שבסופו של דבר המאזן של המוסד לא השתפר והמבוטחים לא נהנו מהגדלת התשלומים שלהם".

בשורה התחתונה את מצביעה על המקור לחוסר היציבות של הביטוח הלאומי בהחלטות ממשלה להפחתת תשלומי המעסיקים. אם לא היו מפחיתים אותם לא היינו מדברים היום על משבר בביטוח הלאומי?

"על פי הסימולציה שאנחנו עושים, אם היינו ממשיכים לגבות את אותם דמי ביטוח שגבינו בשנות השמונים, הביטוח הלאומי לא היה בשום בעיה. להפך, הוא היה רושם הכנסות גבוהות מאוד שהן הרבה מעבר לצורך שלו.

"לקחנו את שנת 2015 כדוגמה, וביקשנו לבדוק מה היה קורה אם דמי הביטוח הלאומי באותה שנה היא עומדים על השיעור שבו עמדו בשנת 87'. במקום הכנסה של 42 מיליארד שקלים, הביטוח הלאומי היה מכניס בערך 80 מיליארד. אין באמת הצדקה להכניס 80 מיליארד שקלים. הקרן הייתה הופכת לגרנדיוזית.

"על פי ההערכות של דניאל גוטליב (ראש מחלקת המחקר של הביטוח הלאומי, ע.כ.) אם היו מעלים את דמי הביטוח ב-2 נקודות אחוז, המשבר היה נדחה לעוד חמישים שנה. 2 נקודות אחוז זה בהחלט לא דרמטי, ואפילו לא חצי ממה שהפחיתו במהלך העשורים האחרונים".

להבנתך אנחנו באמת צריכים לחשוש מהיום שבו הקופה תתרוקן?

"אני לא מעריכה שהמדינה תאפשר לביטוח הלאומי לקרוס. בוודאי כשהנתונים מצביעים על כך שניתן לשפר את מצבו מבלי להידרש לצעדים קיצוניים. החשש הגדול הוא מהשחיקה במעמדו של הביטוח הלאומי כרשת מגן בעלת אופי ביטוחי. רשת מגן שדואגת לכלל שכבות האוכלוסייה.

"במקום שהביטוח הלאומי ייצג את המבוטחים מול המדינה, הוא ייצג את המדינה מול הנזקקים"

"עם השנים אנחנו רואים שחיקה בתפיסה הזו, ומעבר לתפיסה של קצבאות על בסיס נזקקות. זו תהפוך להיות מערכת שמשרתת עניים במקום מערכת שמשרתת את כלל האוכלוסייה.

"אם התהליך הזה יימשך, הביטוח הלאומי יאבד את הלגיטימיות שלו בציבור ויהפוך ממוסד ביטוחי הממומן על ידי תשלומי המבוטחים למערך סעד המתוקצב על ידי המדינה. במקום שהוא ייצג את המבוטחים מול המדינה הוא ייצג את המדינה מול הנזקקים. וזו תהיה ללא ספק פגיעה חמורה ברשת הביטחון הסוציאלי בישראל".