השבוע פורסם כי החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו והממונה על שוק ההון הביטוח והחיסכון, משה ברקת, סיכמו ביניהם על מהפכה בעולם הפנסיה: ביטול מרכיב האג"ח המיועדות המהווה כמעט שליש מכל תיק פנסיה והחלפתו במעין מרכיב ביטוחי בערבות המדינה. המהלך דורש חקיקה ועוד רחוק מלהתממש, אבל אם יקרה – מדובר ברעידת אדמה. מעבר לשאלה האם נרוויח ממנו כחוסכים (כלל לא בטוח), מדובר בשינוי אסטרטגי במבנה החוב של ישראל ובטווח הארוך – הפיכתה לחשופה הרבה יותר לעולם. 

אג"ח מיועדות הן אגרות חוב שמנפיקה המדינה בתשואה של 4.8%, ועל פי חוק מרכיבות היום כ-30% מתיק הפנסיה של כולנו. על פי ההצעה, במקומן ינפיק משרד האוצר מכשיר חלופי שיוצמד לאגרות החוב הסחירות וישמש מעין ביטוח השקעה. לקראת הפרישה בסוף תקופת החיסכון תחשב הקרן עבור כל חוסך האם הגיע לממוצע של 4.8% תשואה בשנה, כמו התשואה של אג"ח מיועדות. אם כן – מצויין! ביטול האג"ח המיועדות היטיב עימו. אם לא, המדינה מתחייבת להשלים לו תשואה של 4.8% על שליש מההשקעה, כאילו החזיק ב-30% מהתיק באג"ח מיועדות כפי שהחוק מחייב היום.

על-פי מודלים שערכו פרופ' אביה ספיבק וד"ר יאיר כוכב מדובר בחיסכון של מיליארדי שקלים בשנה למדינה שמממנת ריבית מסובסדת על אגרות החוב ושיפור ממוצע של 16% בתשואה של קרנות הפנסיה. עם זאת, מאחר ומדובר בהחלטה שמחייבת חקיקה, לעת עתה היא מוקפאת עד להקמת ממשלה חדשה.

יו"ר רשות שוק ההון משה ברקת (דוברות הכנסת, נועם רבקין פנטון)

מנקודת המבט של החוסכים לפנסיה יש להניח תמרור אזהרה ענק על התכנית הזו שמבוססת על הבטחה של משרד האוצר לתת לחוסכים "ביטוח תשואה". בניגוד לאיגרת חוב, שאותה המדינה לא יכולה לשנות אחרי שהנפיקה אותה ורק פשיטת רגל לאומית תביא להפסד ההשקעה, המעבר לביטוח תשואה מעלה חשש שבהמשך הדרך תחליט המדינה לשנות את הכללים. עובד בן שלושים שחוסך היום יפגוש את ההבטחה לפצות אותו במקרה של תשואה נמוכה רק בשנת 2056. מי יודע מי יהיה אז בשלטון כדי לעמוד בהבטחה. למעשה, הניסיון של החוסכים בקרנות הוותיקות מלמד שבחלוף הזמן, האוצר עלול להתנער מהבטחתו לפנסיונרים ולקצץ בקצבה המגיעה להם.

התהליך הזה מתרחש באופן זוחל כבר עשרים שנה. בעבר, 90% מהפנסיות של הציבור היו מושקעות על-פי חוק באג"ח מיועדות. אז האמינה המדינה שהיא צריכה להיות אחראית לחיסכון של הציבור והציבור אחראי לאיתנות הפיננסית של קופת המדינה. עם הזמן 90% הפכו ל-70% ואח"כ ל-30%. שאר הפנסיה? באג"ח סחירות, אג"ח קונצרניות, במט"ח ובמניות. המדינה פשוט החליטה לסגת מהאחריות ההדדית הזו.

אבל החלק המשמעותי ומטריד בסיפור הזה נמצא דווקא בצד השני של המשוואה – בצד של היחידה לניהול חוב באגף החשב הכללי באוצר. על-פי דו"חות היחידה, אגרות החוב המיועדות אותן חייבת המדינה להנפיק בהיקף של 30% מהחיסכון הפנסיוני של הציבור תופסות כ-29% מגיוס החוב השנתי של המדינה. הן מכבידות על ניהול החוב. לא מספיק שמדובר באגרות חוב עם ריבית "מסובסדת" הגבוהה מהריבית שהשוק לוקח למדינה על אגרות חוב סחירות, אגרות החוב המיועדות תופסות את מקומן של אגרות חוב במט"ח. כלומר באגף החשב הכללי לא רוצים שאזרחי ישראלי ירכשו את אגרות החוב באמצעות הפנסיות אלא שבנקים גדולים בניו יורק ולונדון יסחרו בחוב של ממשלת ישראל. במקום חוב מקומי בשקלים, חוב בינלאומי בדולרים, יֶן ואירו.

התופעה הזו גם כן לא חדשה. מי שעוקב אחרי ביצוע גיוס החוב של ישראל חודש בחודשו יכול היה לזהות את המגמה. בעוד שגיוס החוב המקומי נעשה בדרך כלל בקצב הנמוך מהתכנון השנתי, גיוס החוב החיצוני רץ בקצב מהיר הרבה יותר ועולה על התכנון השנתי. כרגע עדיין מדובר במספרים זניחים, אבל אם מחסום האג"ח המיועדות יוסר, אפשר להתקשר לג'יי פי מורגן, שהוכרז עליהם בתחילת החודש כעושי שוק חדש לאג"ח של ממשלת ישראל, שיכינו את המזוודות של הכסף.

מדוע התהליך הזה כל כך מטריד?

כל עוד אגרות החוב הישראליות הונפקו בשקלים והוחזקו על-ידי הציבור הישראלי, החוב של מדינת ישראל היה ברובו המוחץ חוב פנימי: מדינת ישראל חייבת לאזרחיה במטבע שהיא מנפיקה. במצב כזה קשה מאוד להיקלע למשבר חוב מהסוג של יוון או ארגנטינה. ברגע שיותר ויותר מהחוב הלאומי מוחזק בידיים זרות וחשוב מכך, מונפק במטבע זר, מדובר בחוב חיצוני, כזה שלא ניתן יהיה לצמצם באמצעים מלאכותיים ואין לו שום סנטימנט למצב ביטחוני או למשבר כלכלי עמוק. במקרה של משבר, הדרך לחדלות פירעון תהיה קצרה מאוד והשליטה על מדיניות התקציב תעבור מידי הממשלה לידי בנקים עולמיים למיניהם.

כאמור, בשלב זה המהלך עדיין תקוע עד להקמת ממשלה. אפשר רק לקוות שעד אפריל 2020 מישהו שם ברשות הביטוח או במשרד האוצר יתעשת ויעצור את היזמה שתאפשר למדינה לחסוך בגיוס החוב ולשעבד אותו לבעלי ההון.