"במהותו, חוק ההסדרים (בשמו המלא 'חוק ההסדרים במשק המדינה', ש.נ.), הוא חבילה של חוקים שהממשלה מביאה לכנסת ועל הכנסת לאשר את כולה כמקשה אחת יחד עם תקציב המדינה" אמר לדבר ראשון אבי בן בסט, חוקר ומרצה באוניברסיטה העברית והמכללה למנהל, בעבר מנכ"ל משרד האוצר בשנים 1999 – 2001, חבר ההנהלה הבכירה בבנק ישראל ומנהל מחלקת המחקר שלו.
"החוק נחקק לראשונה בשנת 1985 במסגרת 'תכנית הייצוב הכלכלית' שנועדה להציל את המשק שהיה נתון במשבר כלכלי חמור וגדול מאוד" תיאר בן בסט את הרקע ליצירתו, "לממשלה היה גרעון אסטרונומי, מאז מלחמת יום הכיפורים. גרעון שגרם לחובות גדולים מאוד הן במטבע המקומי והן במטבע החוץ. קצב האינפלציה הגיע לכדי 400% בשנה. קצב הצמיחה נפגע דרמטית ובפועל היינו על סף פשיטת רגל."
לדבריו, יישומה של תכנית הייצוב חייבה שינויי חקיקה שיאפשרו לממשלה לצמצם את גרעונה והדרך היחידה לעשות זאת ובמהירות, הייתה להביא את כל קובץ החוקים שהיה צורך לשנות ולהעבירם בהצבעה כחבילה אחת. "כורח המציאות והנסיבות המשבריות חייבו את הצורך בחוק ההסדרים", הוסיף.
"השימוש הזה בחוק ההסדרים, למרות שאין מצב משברי" אמר בן בסט, "הפך לאינטנסיבי מאוד. הוא הפך לכלי מרכזי במדיניות הכלכלית בישראל"
אמצעי בעל עצמה
חוק ההסדרים בא לעולם, כאמור, בנסיבות של משבר כלכלי חריף. מדוע, אם כך, הפך לכלי מרכזי במדיניות הכלכלית שנים אחרי סיום המשבר שיצר אותו?
התשובה שמציעה ד"ר חן פרידברג, מומחית לעבודת הכנסת, חוקרת במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה באוניברסיטת אריאל, לשאלה זו, נוגעת לכוח אותו מעניק חוק ההסדרים לרשות המבצעת על פני הרשות המחוקקת. "זהו כלי משילותי שאף ממשלה לא תוותר עליו" אמרה, "אמצעי בעל עצמה, להעביר חקיקה ורפורמות שבדרך אחרת היו נתקעות או עוברות שינויים גדולים באמצעות וועדות הכנסת. זהו מעין שוט שמוצמד לחוק התקציב שבאם לא יעבור, הממשלה תיפול והכנסת תלך לבחירות".
בן בסט תולה את עובדת קיומו הנוכחי של חוק ההסדרים באופיה של המערכת הפוליטית בישראל. "אנחנו חיים במערכת שיש בה חוסר יציבות פוליטית וחילופי ממשלה תכופים מאז שנות ה-90. זה פוגע במשילות. כל פעם נבחרת ממשלה חדשה והדיונים חדשים והצמרת חדשה" אמר, "קשה להניע ולמצות תהליכים במציאות כזו. חוק ההסדרים מהווה משקל נגד לחוסר היציבות. הוא מאפשר לקובעי המדיניות להעביר מהלכים גדולים בזמן קצר ולמסמס את ההתנגדות".
הליך חקיקה בעייתי
חוק ההסדרים מוגש להצבעה, כאמור, כמקשה אחת, למרות שהוא מכיל נגוון של חוקים ורפורמות שבכוונת הממשלה לקדם. זאת בניגוד להליך החקיקה הרגיל, במהלכו עוברת כל הצעת חוק הליך ממושך, יחסית, של דיון – הן במהלך ההצבעות במליאת הכנסת והן בוועדות הנושאיות בהן נידונה ההצעה – בו נשמעים גם קולות של מומחים רלוונטיים, מוגשות חוות דעת משפטיות ויש מקום למשא ומתן בין האופוזיציה והקואליציה.
פרידברג מכנה את הליך החקיקה יוצא הדופן של חוק ההסדרים "הליך בעייתי" העוקף את הליכי החקיקה הרגילים. לטענתה, "חוק ההסדרים נלווה לחוק תקציב המדינה ומגיע לכנסת בימים כתיקונם בתחילת דצמבר. ואם חוק התקציב לא עובר, נפתחת הדרך לנפילת הממשלה ופיזור הכנסת. כך שלחוק ההסדרים מעמד זהה לחוק התקציב ובלוחות הזמנים האלה הוא עובר הליך חקיקה מאוד מזורז."
"אם החוק או החוקים, המאוגדים, היו עוברים בוועדה נושאית זה היה לוקח הרבה יותר זמן. כשזה עובר רק בוועדת הכספים, מתוקף היותו חוק ההסדרים וללא קשר לתכניו המהותים, אין דיון אמתי" הוסיפה, "החוק, בחסות הרוח הקואליציונית בלבד, יעבור. ישנה בעיית נראות בהיבט הדמוקרטי".
חשוב לציין כי בית המשפט העליון התייחס אף הוא לבעייתיות בהליך החקיקה המזורז. בפסיקתו בעתירת מגדלי העופות נגד מדינת ישראל נכתב כי"מדובר בהליך חקיקה שמקשה מאוד על קיומו של דיון מעמיק וממצה, ואשר פוגע ביכולתם של מקבלי ההחלטות בממשלה ובכנסת לגבש עמדה מבוססת לגבי כל אחד מהנושאים המופיעים בהצעת החוק. הטיעונים בזכות יעילותו של מנגנון החקיקה של חוק ההסדרים אינם יכולים לעמוד אל מול חשיבותו של עקרון הפרדת הרשויות ועקרונות המשטר הדמוקרטי-ייצוגי".
בן בסט הצביע על בעייתיות נוספת הקשורה לחוק – הליך הבנייה שלו. "חוק ההסדרים נבנה באגף התקציבים של משרד האוצר" אמר, "תהליך קביעת ההחלטות הכלכליות בישראל, בהשוואה בין-לאומית, הוא כמעט הכי ריכוזי. המשרדים הכלכליים מעורבים מעט מאוד"
למרות המעורבות המועטה של המשרדים האחרים, והעובדה שהם מרבים לבקר את החוק כאשר הוא נוגע אליהם, טוען בן בסט כי כאשר משרדי הממשלה השונים מעוניינים לקדם חקיקה כלשהי "הם מתחננים לאגף התקציבים שזה יכנס לחוק ההסדרים, הם יודעים שזה מסלול מהיר ורק כך זה יעבור".
יחד עם כל אלה, מדגיש בן בסט כי לראש הממשלה וצוות עובדיו השפעה גדולה, לא בזמן הכנת החוק, אלא לפני שמשרד האוצר מביא את חוק ההסדרים והתקציב לדיון בממשלה. לדבריו, "אם יש דברים שראש הממשלה לא ירצה שיכללו בחוק, הם לא יגיעו להצבעה בממשלה".
יש גם יתרונות
בן-בסט רואה גם יתרונות לחוק ההסדרים, אף שהדגיש שחסרונותיו עולים על יתרונותיו. "רוב הרפורמות המבניות הכלולות בחוק נועדו לשפר את מעמד כלל הציבור, לעתים במחיר הרעה לקבוצות אינטרסים. כשיוצרים תחרות בענף מונופוליסטי, למשל, מצמצמים את הרווחים של בעל המונופול לטובת כלל החברה." הסביר, "החוק הזה, אומר לכנסת: 'אשרו הכל או שהממשלה נופלת'. העובדה שחלק מחברי הכנסת עשויים לאבד את כיסאותיהם כתוצאה מכך, מחלישה את כוחם של בעלי האינטרסים, באמצעות לוביסטים, להתנגד לרפורמות".
יתרון נוסף שמנה בן בסט הוא קובץ החוקים הכלולים בו, ההופכים את חוק ההסדרים לביטוי של תפיסה כלכלית כוללת. "יש הגיון בהבאת חבילה משותפת של תקציב ושינויים מבניים המשקפים את המדיניות הכלכלית", אמר.
בנוסף, טען בן בן בסט כי חוק ההסדרים מסייע לממשלה להתמודד עם יוזמות חקיקה פרטיות שעלותן הכלכלית כבדה. "בכנסת ישראל יש כמות אדירה של הצעות חוק פרטיות. לחלק לא מבוטל מהצעות החוק הללו יש גם עלות תקציבית גדולה" אמר, "חוק ההסדרים בא לנטרל את הצעות החוק האלו. הסטטיסטיקה מראה כי בעשור האחרון הוגשו 13 אלף הצעות חוק פרטיות, כאשר הממוצע בפרלמנטים אחרים באותה התקופה עמד על 1,000. פעילות החקיקה הפרטית כל כך אינטנסיבית ולא מידתית שזה פוגע בעבודת הממשלה. זו תופעה שלילית. כתגובה לזה הממשלה משתמשת בצורה לא מידתית בחוק ההסדרים".
האם יש חלופה?
בן בסט הציע שורת צעדים חלופיים באופן השימוש בחוק ההסדרים. ראשית, הוא מציע להגביל את השימוש רק לזמני משבר, "משבר הוא נסיגה צפויה בתוצר לנפש בשנה הקרובה. אם קובעי המדיניות מעריכים שצפויה, בשנה הקרובה, ירידה בתוצר יהיה אפשר להשתמש בחוק".
עוד הציע בן בסט כי במידה והחוק יופעל, לא יכללו בו הצעות שאין להן כל משמעות או השלכה תקציבית. "חוקים שאין להם השלכה תקציבית, צריכים לעבור מסלול יסודי ופרטני ודיון עמוק", הסביר.
ההצעה האחרונה של בן בסט, לא קשורה ישירות לחוק, אלא לתרבות החקיקה הפרטית בישראל. "יש לצמצם את היקף הצעות החקיקה הפרטית שחבר כנסת יכול להגיש" אמר, "ומאחר וחוק ההסדרים בא להתמודד עם חקיקת יתר, יש לאמץ הצעות להגבלת היקף החקיקה הפרטית, כנהוג במדינות אחרות".
פרידברג הצביעה על העובדה כי נעשו בשנים האחרונות נסיונות לחזק את הרשות המחוקקת ביחס לחוק ההסדרים. "הכנסת מודעת לבעייתיות של חוק ההסדרים שבעצם מחליש אותה מול הממשלה" אמרה, "יושבי ראש הכנסת, מהחזקים שבהם, התייחסו לסוגיה הזו, ומאז 2007 יש מגמה של הכנסת לדרוש את צמצום החוק והכנסה של כמה שיותר נושאים מתוך חוק ההסדרים, לחקיקה הרגילה".
