מאות אלפי ישראלים ברחובות. קיץ של הפגנות. מחאות, עצרות, סיסמאות. כמו הקיץ האחרון, גם הקיץ של 2011 היה לוהט מבחינה חברתית. במוקד הביקורת היו אז מחירי הדיור המאמירים. 12 שנים אחרי, עולות השאלות עד כמה אותה מחאת המונים השפיעה על המדיניות? האם היא הצליחה להוריד את מחירי הדיור? ומה יש למחאה נגד הרפורמה המשפטית ללמוד מאותה מחאה?

"המדינה מכירה לאורך לכל השנים בכך שיש משבר דיור", אומר פרופ׳ ניר מועלם מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון. "השאלה שאני שואל היום היא אם היא עושה עם זה משהו". מועלם חוקר איך השפיעה מחאת 2011 על המדיניות שביקשה לשנות. "אדוות המחאה העלו את השאלה אם כשאנחנו מדברים על אחריות המדינה על הדיור, זה אומר שהמדינה צריכה לספק אותו – או רק לייצר את המסגרת והתנאים אליו. אם אנחנו מסתכלים על המהלכים של המדינה מאז 2011, אנחנו יכולים להגיד בוודאות מוחלטת שהמדינה רואה בעצמה כמייצרת כללי המשחק בשוק הדיור, ונמנעת מכל אחריות ישירה עליו".

מחאת 2011. "עד אז אף אחד בכלל לא דיבר על דיור בהישג יד, וגם זה הישג" (צילום: ג'ורג' נובומינסקי/פלאש 90)

המחקר של מועלם מתמקד בתפר שבין עולם המשפט לתכנון. לצד מחקר והוראה, לקח מועלם לאורך השנים חלק בכמה ועדות וניסיונות לקדם שינויי עומק במדיניות הדיור בישראל. בין היתר, תרם לניסיון לפקח על תחום השכירות, שנים לפני שהגיע למרכז השיח הציבורי. "בעקבות המחאה, המדינה הכניסה יד לכיס ושיווקה קרקעות ודירות בהנחה. אבל היא לא חרגה מכללי השוק".

אילו השפעות ישירות היו למחאה בתחום הדיור?
"נתניהו הביא ה'סופרטנקר' להתמודדות עם מצב הדיור. הוא שלף את השם של מטוס הכיבוי הגדול שהביא כדי להתמודד עם השריפה בכרמל, כדי 'לכבות את השריפה' בשוק הדיור. אבל למה הוא התכוון בכיבוי? התשובה לכך היא ייצור המוני, מונע ומובל על ידי השוק, של עשרות אלפי דירות פרטיות שבשבילן הפשירו מספר היסטורי של קרקעות.

"רצו לבנות בצורה כזו שתביא למחירים נגישים, אבל מהר מאוד נצברו כישלונות בכל החזיתות הרגישות – המדינה נמנעה מלהוציא כסף, ולא הגדילה כלל את קצב הרכישה בדיור הציבורי. דיברו על דיור בר השגה, אבל הדיור להשכרה ארוכת טווח שנועד לתת מענה הציע דירות במחיר שוק – וגם ממנו בנו מעט מאוד. אבל צריך לזכור שעד 2011 אף אחד בכלל לא דיבר על דיור בהישג יד, וגם זה הישג".

נתניהו וממשלתו ראו את חוקי השוק כפתרון לבעיה שיצר אותו שוק.
"כשהקימו את הוותמ"לים (הוועדות לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור) דיברו על זה שאחוז מסוים מהדיור שייבנה יהיה דיור בהישג יד. הם התכוונו ליחידות דיור קטנות יותר מהממוצע, והתעקשו להתייחס רק לגודל של הדירה ולא ליכולת של הדייר להתפרנס כדי לרכוש או לשכור אותה. דירה של 80 מ"ר יכולה להיות דירה מאוד יקרה, ולכן כל ניסיון להסדיר את הדירות באופן הזה הוא עקום. הוועדה לדיור לאומי שמירי רגב וגדעון סער הקימו, הציעה שבמתחמי הדיור הגדולים רבע מהדירות יהיו דירות קטנות או דיור להשכרה – אבל במחיר שוק! כלומר שוב נמנעים מלהגביל את המחיר – אין פה בשורה, רק אולי גיוון. ויתרו על מנגנון של דיור בהישג יד אמיתי".

לא רק שינוי בשיח, אלא גם צעדי מדיניות חדשים

במחקר שערך עם דויד מקס מהטכניון, ניסה מועלם להראות איך המחאה השפיעה על מדיניות הדיור שהתקבלה בממשלה עשור קדימה – בדגש על סוג המדיניות, האופי שלה ואיזה סוג מענה היא קיבלה מהמדינה. מטרתם הייתה לא לבדוק אם הבעיות אכן נפתרו, אלא כיצד המדינה בחרה להתמודד עם הטענות שהגיעו לפתחה.

המוחים ב-2011 טענו שמקורן של רוב הבעיות בחוקי השוק וקראו למדיניות רווחה, רגולציה שתאפשר דירות במחיר בר השגה, קידום קואופרטיבים, שכירות הוגנת והגברת הממד הדמוקרטי בתכנון והניהול. "המוחים דרשו מהמדינה להגדיל את ההיצע, אבל גם לטפל בעניין המחירים, לעזור לאלו ששוכרים או מבקשים לרכוש דירה".

חברת דירה להשכיר שקידם לפיד בתור שר האוצר ניסתה להתמודד עם הבעיה הזו.
"כן. אבל רק מאוחר יותר. בגלל הביקורת, אמרו שיהיה דיור בהישג יד להשכרה – דיור זול ב-20% ממחיר השוק. אבל גם שם נפלו לאותה הבעיה. לא מסתכלים על יכולת ההשתכרות של הדייר, אלא רק על המחיר הסופי של הדירה בשוק. זו אמנם דירה זולה יותר יחסית, אבל אם מחירי השכירות יעלו ב-20% בשנה, איך אנחנו מועילים לאנשים? זה עקום, כי זה לא פתרון של המדינה, אלא של הקבלנים שהמדינה קבעה להם חוקי משחק. בעיה משמעותית נוספת בתוכנית היא שאחרי 20-15 שנה אין למדינה יותר את הדירות האלו, כי הן חוזרות לשוק הפרטי. אי אפשר לראות בזה פיתרון".

לדברי מועלם, עד מחאת 2011, דיור בהישג יד נתפס כמונח עמום שקיים רק בנוסח של תוכנית מתאר ארצית (תמ"א) 35, שהייתה ידועה לכמה מתכננים וביורוקרטים ברשויות, וגם לשם הוא הוכנס בטעות. "לא היה שיח ציבורי על דיור בר השגה. באקדמיה לקחה את זה המתכננת פרופ' רחל אלתרמן מהטכניון ביחד עם קבוצה של חוקרים, אני ביניהם. כתבנו ספר על איך אפשר לתמרץ את זה, והצגנו את זה לממשלה, למשרד הפנים. צחקו לנו בפנים: 'מה זה השטויות האלו? אתם חושבים שפה זו אירופה?'"

מה הייתה המטרה שלכם?
"ניסינו לכתוב ספר הוראות איך להפוך את הדיור בישראל לנגיש יותר – החל משמירה על מלאי דיור קיים וזול, עד קידום של דירות זולות יחסית לבני המקום. אבל בכירים במנהל התכנון תפסו אותנו כעוד אקדמאים מנותקים שלא קשורים למציאות. לא עניין אותם שלא המצאנו את הגלגל, ושהדברים שכתבנו עליהם מתקיימים במקומות רבים בעולם. כל זה היה עתיד להתפוצץ לכולם בפנים במחאת 2011, ורק אז הוחלף הדיסקט".

מניתוח שערך מועלם לתגובות המדינה, הוא מצא שרוב המהלכים הממשלתיים שהגיעו בתשובה למחאה התבססו בעיקר על הנחות מס ושינויים ביורוקרטיים. כמעט כולם התעסקו רק בצד ההיצע של הבעיה – כלומר הגדלת מלאי הדירות על ידי הסרת כל מכשול ביורוקרטי, ולא במחירים עצמם (הגבלה או פיקוח), בפיקוח לטובת הדיירים, או דמוקרטיזציה בתחום התכנון. על בנייה ממשלתית אין בכלל מה לדבר. אבל עם זאת, אחרי תרדמת ארוכת שנים, מדיניות הדיור הגיעה לראש סדר היום של הממשלה, והכתיבה את ענייניה הפוליטיים זמן רב.

"יש קשר ברור בין המדיניות הממשלתית בתחום הדיור למחאה", קבע מועלם במחקרו. "הממשלה ניסתה לשנות את המציאות הסוציו-אקונומית לטובה, גם אם היא נשענה על מדיניות חלקית ומבוססת שוק". מועלם טען שהבחירה בכלים נבעה מהשליטה המוחלטת של האידיאולוגיה הניאו-ליברלית בקרב קובעי המדיניות, אבל גם כי המדינה באמת ובתמים נלחצה מהמחאה. מתוך הלחץ הזה, היא הייתה צריכה לפעול בזריזות, והכלים הזמינים ביותר עבורה היו טבועים עמוק בהיגיון השוק. מהלכים כמו הקמת הוותמ"ל לבניית המוני דירות, פרויקט דירה להשכיר, שמבוסס על הטבות לקבלנים ומחיר למשתכן שכלל הנחות ותמריצים חסרי תקדים לקבלנים – דרשו רק שינויים רגולטוריים, כאלו שלא דורשים מאבק פרלמנטרי והגדלה של בסיס התקציב, לכן יכלו לעבור יחסית מהר.

אז ההישענות על השוק כמענה לבעיה שהוא יצר היא עניין מערכתי?
"במחקר ביקורתי אנחנו מדברים על מושג שקוראים לו ליברליזם מוטמע. הסנטימנט הליברלי של 'אל תתערבו לי, אל תגידו לי' כל כך חזק בקרב קובעי המדיניות, שהוא נוטה להטמיע את עצמו בתוך השינויים שבאים לתקן אותו. זה גם מה שראינו פה – השאירו הכול לשוק. אבל היו כמה זעזועים. מחיר למשתכן של שר האוצר משה כחלון היה אחד מהם. ב-2014 לפיד דיבר ברצינות על פיקוח על מחירי השכירות. היה כאן שינוי חשיבה ושינוי בשיח. לא הכול נכשל. זה נמצא בשיח עד היום, דברים שלא היו כלל עד 2011".

כחלון הצליח להתמודד עם המחירים?
"כן. הוא יצר זעזוע במערכת כי הוא נישא על כנפי יוקר המחיה והדיור. הוא ריכז סביבו את הכוחות של רשות מקרקעי ישראל, מנהל התכנון וגורמי הביצוע. הוא ניסה לייצר שינויים, ואכן הייתה האטה בעליית המחירים, אפילו קיפאון וירידה קטנה. מחקר של בנק ישראל מראה שבסופו של דבר מחיר למשתכן, שספג התנגדות קשה מהאוצר ובנק ישראל והיו לו מלא בבעיות, אפשר לאנשים לרכוש דירות הרבה יותר גדולות וזולות. אבל זה רק סוג אחד של פתרון אפשרי. פתרונות שיכלו להפוך למקדמי תנאי מחייה הוגנים יותר לא קודמו. רוב ההצעות נשכחו".

"קרן הארנונה – שיקוץ אחד גדול"

בשמונת החודשים האחרונים, במבול החקיקה, מגוון הסוגיות ואינטנסיביות המחאה, סוגיה אחת הצליחה לתפוס כותרות כשבוע שלם – חוק הארנונה. החוק ביקש לקדם שוויון בין רשויות חזקות לחלשות בתחום הבנייה על ידי העברת כספים מרשויות עתירות עסקים לרשויות חלשות יותר, תמורת קידום היתרי בנייה בחלשות. על רקע האנטגוניזם למוסדות השלטון, עיריות שלמות התקוממו נגד החוק, גם כאלו שמזוהות עם מפלגות הקואליציה, במה שהן פירשו כעוד ביס של המדינה בעוגה המוניציפלית הקטנה. "שודדים מהעיריות את המעט שנשאר להם", אמר על החוק יו"ר השלטון המקומי, חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין-מכבים-רעות ומהדמויות המרכזיות במפלגת הליכוד.

"אחת הבעיות שלנו היא שאנחנו חיים במדינה מאוד ריכוזית. אלו תהליכי רבי שנים", אומר מועלם. "מניהול המוצרים הבסיסיים ועד התכנון, הרשויות הן עושות דברם של המוסדות הארציים. יש משיכת חבל בלתי פוסקת בין ירושלים לשאר הארץ. יש עיריות חזקות ועשירות שמנסות לקבוע לעצמן את הטון – אבל הן מגלות שאין להן שותף לזה. עכשיו באה המדינה ואומרת באגרסיביות שהדברים יקרו כפי שהממשלה מבקשת אותם.

"לשלטון המקומי יש הרבה אחריות על התקציבים שלו, מתשלום למזכירות בית הספר עד התשתיות, והמדינה לא מאפשרת לו שום אוטונומיה. בעיני, מה שקורה עכשיו הוא הרמיסה הכי אגרסיבית. קרן הארנונה היא שיקוץ אחד גדול. אם המדינה הייתה רוצה לתמוך ברשויות מוחלשות, יש לה מספיק דרכים לעשות את זה".

מפגינים נגד הרפורמה המשפטית מול בית המשפט העליון בירושלים. "המחאה יצירתית וחסרת בושה, זה לא ארגון אחד, אלא מארג שלם של סמלים" (צילום: נועם רבקין-פנטון/פלאש90)

מובילי מחאת 2011 שהגיעו לכנסת (סתיו שפיר ואיציק שמולי), המפלגות החדשות שצמחו על גבה (יש עתיד וכולנו) וההנחות המשמעויות ברכישת דירות הפכו להישג הנראה לעין של המחאה. לדעת מועלם, המדינה התעלמה מהדרישות של החלקים המוחלשים במחאה, אף שלקחו בה חלק משמעותי: האימהות החד-הוריות, דיירי הדיור הציבורי וחסרי הבית. בסופו של דבר, המחאה הצטיירה כעוד מחאה של מעמד הביניים הגבוה עבור עצמו. "המחאה הייתה אפקטיבית באי-האלימות שלה, אבל לא הצליחה להחזיר את מדיניות הרווחה לשוק הדיור".

איך אתה רואה את המחאה הנוכחית?
"רואים בבהירות שמי שמוביל את המחאה הזו קרא מחקרים על מחאות בעשור האחרון. יש פה התבגרות בניהול, בארגון – בעיקר בשילוט והשימוש במרחב העירוני למטרות המחאה. ב-2011, אחרי שהעיפו את האוהלים מרוטשילד, לא נשארה נוכחות למחאה עצמה. פה אנחנו רואים משהו אחר – אין לך אותו סדר גודל של מקום שהוקם ופורק, אבל יש מחאה מתמשכת עם הרבה מוקדים שמוחים יכולים לשהות בהם. זה יוצר לחץ מתמשך, וכך קפלן הפך למעין חיה עם קיום בפני עצמה. המחאה יצירתית וחסרת בושה, זה לא ארגון אחד, אלא מארג שלם של סמלים. היא נוגעת בפצעים, מתעמתת עם המציאות, ויכולה להביא לאמנה חברתית חדשה".

יש מקום להעלות שוב את סוגיית הדיור במסגרת המחאה הזו?
"המחאה עוסקת ב-DNA של המדינה. עד כמה שאדריכלים ומתכנני ערים כמוני ניסו להציף את הנושא של הדיור, איך הרפורמה על כל שלוחותיה תשפיע על התכנון והבנייה – אני לא מרגיש שהצלחנו ליצור סדר יום שקושר בין הדחיפות להתמודד עם הרפורמה לבין שוק הדיור. קשה להראות את הקשרים האלו. הקשב הציבורי היום ממוקד למקומות אחרים – סוגיות הקיום פה ביחד".