בבסיס הדיון על תקציב המלחמה עומדת השאלה מה מרחב התימרון הכלכלי של ישראל: האם ישראל חייבת קיצוצים כואבים על מנת לממן את המלחמה, או שהתנאים הכלכליים מאפשרים לה להגדיל את החוב בלי שיהיה לכך השלכות קשות. בדיון בוועדת הכספים אתמול (שני) חזר נציג בכיר ממשרד האוצר על עמדתו שהקיצוצים מחויבי המציאות, אבל הנתונים שהציג מציירים תמונה אחרת.

העלות המוערכת: כ-190 מיליארד שקלים

בדיון, הציג ראש אגף התקציבי יוגב גרדוס הערכה ראשונית לעלות המלחמה, למרות שמשתנים רבים אינם ברורים, ביניהם אורך הלחימה, השפעתה על הפעילות הכלכלית והיקף הסיוע האמריקני. על פי הערכות בשנים 2023-2024 עלות הלחימה תהיה כ-110 מיליארד שקלים,  אובדן הכנסות יהיה מעל 45 מיליארד שקלים, עלויות קרן הפיצויים תהיה כ-10 מיליארד שקלים, הוצאות אזרחיות ללא שיקום כ-13.3 מיליארד שקלים, ועלויות ריבית כ-3 מיליארד שקלים. "סה"כ כ-190 מיליארד שקלים, המהווים כ-10% מהתוצר" סיכם ראש אגף התקציבים.

גרדוס הזהיר מפני הגידול בהוצאה הממשלתית. "אנחנו באירוע דרמטי, זה אירוע שלא דומה לקורונה, וההחלטות שתקבלו פה והממשלה תקבל בשבועות והחודשים הקרובים יש להם השפעה משמעותית של איך נעבור את המשבר הזה" אמר ראש אגף התקציבים. "אנחנו בקדימון, הסכומים זניחים לעומת מה שמגיע אלינו ב-2024. יש לזכור שאנחנו מדינה מוקפת אויבים, זה שיש משבר כלכלי כעת לא אומר שלא יהיה אחד נוסף בעוד שבועיים".

הבעיה המרכזית ממנה הזהיר גרדוס איננה הלוואת הכסף כשלעצמה, אלא העלות של תשלום הריביות על החוב. להזהיר מפני הגדלת ההוצאה היא כמעט חלק מובנה בהגדרת התפקיד של הממונה על התקציבים בישראל, אך האזהרות שגרדוס העניק, כצידוק לטובת הצורך האקוטי בקיצוצים לא נתמכות בעובדות, כולל העובדות שהוא בעצמו מספק. תוספת חובות בסביבת ריבית גבוהה אכן מעלה את תשלומי הריבית, אך לא נראה שלרמה מסוכנת.

בדיון הסביר גרדוס שהעלייה בפרמיית הסיכון של ישראל, ממנה נגזר התשלום, איננה גדולה מבחינה כלכלית. לדבריו, "עיקר החוב הוא מקומי, וההשפעה של עליית פרמיית הסיכון ומתוכה הריבית, היא על החוב החיצוני". גרדוס אמר כי פרמייה זו "עלתה באופן דרמטי על תחילת המלחמה", אך הגידול בפועל בריבית היה בשיא פחות מחצי אחוז, ומאז הריבית ירדה ועלתה כמה פעמים, ללא מגמה חד משמעית.

בדיקה בדו"ח יחידת ניהול החוב של האוצר, מראה כי הוצאות הריבית של ישראל עלו מעט בשנה שעברה, אך ממשיכות את מגמת הירידה בחלקן בתוצר עד שנת 2022.

הוצאות ריבית, יחידת ניהול החוב משרד האוצר, דו"ח שנתי לשנת 2022

בשנה הבאה צפוי שינוי מגמה בשל עליה בהיקף החוב, וסביבת ריבית גבוהה. החוב ירד בשנה שעברה ב-7 מיליארדים שקלים ל1,034 מיליארדי שקלים, אך רק 15% מהם הם חוב חיצוני שנקוב במטבע זר. חוב זה, שערכו כ-150 מיליארד שקלים, כולל רק כ-120 מיליארד שקלים בחוב מדורג בשווקים הבינלאומיים, משום שחלק מהחוב הוא בערבות ממשלת ארה"ב או מגוייס בעזרת ארגון ה"בונדס" היהודי.

במילים אחרות, בהנחה מקובלת שרק חלק קטן מחוב זה מגויס בכל שנה שינוי לרעה בפרמיית הסיכון של ישראל לא צפוי להסתכם בעלות גבוהה, אלא בעשרות מליוני שקלים בשנה, או כ-500 מליון שקלים בפריסה לשנים רבות. כלומר – הגידול בהוצאות הריבית יעמוד ביחס ישר לגידול בהלוואות, ועליית הריבית עצמה אינה כה משמעותית.

הרכב החוב , יחידת ניהול החוב משרד האוצר, דו"ח שנתי לשנת 2022

תמיכה בקיצוצים תקציביים לאורכו ולרוחבו של התקציב

לשאלות חברי כנסת בדבר הכספים הקואליציוניים ציין גרדוס "הצענו להפחית סכום גדול יותר מהכספים שאינם קואליציוניים לעומת כספים שהם כן קואליציוניים. אני שם בצד את ההגדרה, יש פה הרבה פרשנויות, הקו שלנו היה שכל מה שעדיין לא קרה, ולא תומך במלחמה אמור להיות מיועד למלחמה והתמיכה במפונים".

האמירה לגבי "קיצוץ כל מה שלא תומך במלחמה" הפכה למנטרה מקובלת, שמתנגשת אך ורק עם סעיפים מגזריים בהסכמים הקואליציוניים, אך מדובר בגישה שאיש אינו בוחן ברצינות עד כמה היא מסוכנת. הפירוש האמיתי של קיצוץ תקציבי של כל מה שלא מיועד למלחמה ולעורף הוא פגיעה אנושה בשירותים לציבור. הרי כמעט כל השקעות המדינה בתחבורה, בחינוך, ובבריאות, לא קשורות ישירות למלחמה, אך הן חלק חיוני ביותר לרציפות תפקודית של החיים האזרחיים והם מצריכים השקעות גדולות. המשתמע מהגישה של גרדוס, היא שהמלחמה תובעת קורבן עצום מרמת החיים של האזרחים, כאשר התמורה היחידה בגינו היא חיזוק מצבה של קופת המדינה, תוך פגיעה באזרחים.

אזהרות ממשבר חוב שנראה בלתי סביר

גרדוס ציין כי כי לצד הגדלת החוב והרחבת התקציב, "גם צריך לעשות תעדוף פנימי של ההוצאות, מתוך ההבנה שכל שקל יש לו ריבית, ויחס חוב תוצר יש לו גבול עליון. ראינו באינתיפאדה שנכנסו עם חוב תוצר של 90%, הרבה יותר גבוה מהמצב שנכנסו בו היום, הריביות שגבו אז הגיעו ל-12%, היינו צריכים ערבויות מהאמריקנים, אנחנו ממש לא במצב הזה היום, ואנחנו לא רוצים להגיע למצב זה".

לישראל סיכוי קטן מאוד להגיע למצב הזה – לפי הערכות בנק ישראל והאוצר, יחס החוב לתוצר בשל המלחמה צפוי להעלות מכ-60% כיום לעד 66% אחוז בסוף שנת 2024. גם מדינות OECD וגם מדינות איחוד האירופי נמצאות, ללא מצב חירום מלחמתי, ביחס ממוצע של חוב לתוצר שעומד על 83% – מאות מיליארדי שקלים יותר מרמת החוב הנוכחית בישראל, כשכל אחוז שקול לכ-17 מיליארד ש"ח.

הסיכון שמתאר גרדוס מפוקפק מבחינה עובדתית. נכון שבשנת 2003 אכן הגיעו הריביות על אגרות החוב לרמה של 12%, אך לישראל יש קלף נוסף בשרוול והוא קרנות הפנסיה. בעבר, קרנות אלו קיבלו מהמדינה אגרות חוב מיועדות בריביות של 4.86%-5.5% (צמוד). המדינה החליטה לבטל בהדרגה מנגנון זה על ידי אי חידוש אגרות חוב שפקעו והחלפתן במנגנון אחר תהליך זה הינו הפיך והשימוש בכלי זה יכול להפוך ריבית זו למנגנון של "ריבית גג" לגיוסי ההון של הממשלה במקרה חירום. כיום ישראל מגייסת אג"ח בריבית ממוצעת נמוכה יותר. למרות המלחמה, ריבית זו נמוכה אפילו מעלות גיוס ההון של ממשלת ארצות הברית, משום שעלות גיוס כסף לממשלה נגזרת קודם כל מהריבית שקובע הבנק המרכזי, ולא מהערכות סיכון של משקיעים.

ריביות אג"ח ממשלתי ישראלי ואמריקאי, מרכז המחקר והמידע של הכנסת

במילים אחרות, גם בנק ישראל יכול לאפשר לממשלה גיוס במחיר נח במצב קיצון, בעזרת הורדת הריבית במשק ו/או רכש אג"ח ממשלתי בשוק המשני, כפי שעשה בתקופת הקורונה.

הפנים לתקציב 2024

תקציב 2023 הוא בסופו של דבר אירוע כלכלי מוגבל. למרות העיסוק הרב בכספים הקואליציוניים מדובר בכסף קטן, ורוב התקציב שיאושר עכשיו בכנסת הוא תוצאתי – אישור בדיעבד של משאבים שכבר הוקצו. הדיון על הקיצוצים אל מול הגדלת החוב יחזור בעוצמות גדולות בהרבה סביב תקציב 2024. אז תצטרך ישראל להחליט האם לפעול באמת במדיניות כלכלית מרחיבה כדי להימנע מפגיעה בשירותים חברתיים בזמן מלחמה, או לקבל את נראטיב הקיצוצים.