בשנים האחרונות הפכה ההעסקה הקבלנית לאחת הסוגיות הבוערות בשוק העבודה הישראלי ולמוקד של מאבקים חברתיים ויוזמות חקיקה. יותר ויותר עובדי ניקיון ומשק, לצד מורים ומזכירות, מועסקים ע"י חברות חיצוניות ולא על ידי מקום העבודה שאליו הם מגיעים מדי יום. כתוצאה מכך, הם אינם נהנים מקביעות ומהטבות שונות המגיעות לעובדים הקבועים, וזוכים לתנאי שכר נמוכים יותר. התופעה הזו התרחבה בשלושת העשורים האחרונים, כתוצאה מהפרטה של שירותים חברתיים רבים, קיצוצים במגזר הציבורי וירידת כוחה של העבודה המאורגנת במשבר של סוף המאה הקודמת.

את המאבק בהעסקה הקבלנית מלווה קושי בולט: חוסר בנתונים מדויקים על היקף התופעה. בעוד מצבת העובדים בשירות המדינה ושכרם שקופים לציבור, המידע על עובדים המועסקים על ידי המדינה כעובדי קבלן או כעובדי "מיקור חוץ" אינו מרוכז במלואו, ומרבית הנתונים על מספרם ותנאי שכרם אינם מתפרסמים. זהו המצב גם במגזר הפרטי. לכך מתווספות מחלוקות בין חוקרים ואנשי אקדמיה לגבי ההגדרה המדויקת לעובדי קבלן ולגבי האופן הנכון לאמוד את מספרם, המשקפות גישות שונות לדרך הטיפול והמאבק בתופעה.

הפגנת הקואליציה להעסקה ישירה ביוני 2015, במטרה לקלוט להעסקה ישירה את עובדות הנקיון באונ' בן-גוריון (תמונה: 'הקואליציה להעסקה ישירה')

עובדים באפילה

מרכז המחקר והמידע של הכנסת ניסה, ללא הצלחה, לאסוף נתונים על מספר העובדים הלא-ישירים בשירות המדינה. "לא הייתי רוצה כמובן להתחייב פה על מספרים", אמרה ראשת המרכז, ד"ר שירלי אברמי, בדיון בוועדת השקיפות ביולי 2015. "אני חושבת שזה ממש לא נכון לעשות, כי אחת הסוגיות שעלתה פה היא בדיוק הנושא הזה, היעדר נתונים, ולכן לא נכון להגיד שיש נתונים אמיתיים". ד"ר אברמי סיפרה כי כשביקשו חוקרי המרכז ממשרדי הממשלה ומעשרות רשויות מקומיות לדווח על היקף העובדים ב"העסקה לא ישירה" שבאחריותם, התגלה כי כל רשות סופרת את העובדים הלא-ישירים באופן שונה, ולעיתים אף אינה סופרת אותם כלל.

דוגמה להיעדר הנתונים עלתה בדיון המשך שנערך בוועדה במרץ 2016 בנושא העסקת עובדים סוציאליים כעובדי קבלן. רועי פרלמן, מזכיר חטיבת השירותים המופרטים באיגוד העו"סים בהסתדרות, אמר לוועדה כי כשביקש נתונים מפורטים על העסקה קבלנית של עו"סים משני המעסיקים העיקריים בתחום – משרד הבריאות ומשרד הרווחה, הוא זכה ל"תשובות מוזרות". "כשאני אמרתי שאם הם לא יכולים לתת לי את המידע אז אני אגיש בקשת חופש מידע, הם אמרו לי שחוק חופש המידע חל רק על מידע שקיים, לא על מידע שלא קיים", אמר פרלמן.

מהי הסיבה לאיסוף החלקי של המידע? התשובה הרשמית של נציגי המדינה היא שמדובר בעובדים של חברה המעניקה למדינה "שירות", ולא בעובדים שיש לה זיקה אליהם. בקואליציה הארצית להעסקה ישירה, הנאבקת כנגד ההעסקה הקבלנית, טוענים כי מאחורי התשובה הזו מסתתר חשש מביקורת ציבורית חריפה על היקפם הגדול של העובדים המועסקים באופן לא-ישיר, מתביעות הכרה ביחסי עובד-מעביד ואף מאי-עמידה של ישראל בתנאי הכניסה לארגון ה-OECD.

הערפל סביב מספר המועסקים כעובדי קבלן יכול לשרת גם מניפולציות חסרות כל בסיס, דוגמת הקביעה שהתפרסמה לאחרונה בעיתון TheMarker כי "לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ב-2013 היו בישראל 400 אלף עובדי קבלן במגזר הציבורי ואילו כיום יש 600 אלף", ומכאן ש"בתקופתו של ניסנקורן כראש האגף לאיגוד מקצועי וכיו"ר ההסתדרות גדל מספרם של עובדי הקבלן ב-50%". כפי שנראה בהמשך כתבה זו, מקורו של ה"גידול" הפנטסטי הזה הוא בהשוואה בין שני נתונים שנגזרו באופן שונה, ובוודאי שלא בעמדה רשמית של הלמ"ס. אבל כשאין נתונים מדויקים ומוסכמים, קל יותר לתקוף את ההסתדרות עם נתון שהוא במקרה הרע שקר, ובמקרה הטוב מוטעה ומטעה.

מה המדינה יודעת ומה לא

כדי להבין אילו עובדי קבלן המדינה סופרת ואילו לא, צריך להכיר את ההגדרות החוקיות השונות בתחום ההעסקה הקבלנית. ההגדרה הראשונה והבסיסית ביותר (לפי חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם), היא "עובד קבלן כוח אדם" – כאשר הקבלן הוא "מי שעיסוקו במתן שירותי כוח אדם של עובדיו לשם עבודה אצל זולתו". על פי החוק, אופן זה אמור לשמש להעסקה זמנית בלבד – עד תשעה חודשים – כאשר העובד נמצא וכפוף בפועל למקום עבודה מסוים, אך הוא מועסק על ידי חברת כח האדם. לאחר תשעה חודשים של עבודה כעובד קבלן כח אדם, מקום העבודה מחויב לקלוט אותו כעובד קבוע. נציין כי באופן העסקה זה לא נכללים עובדי שמירה, אבטחה ונקיון, שנמצאים תחת הגדרה נפרדת בחוק.

האומדן המקובל למספרם של "עובדי קבלן כח אדם" הוא סקר כח אדם של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס). נתוני הסקר לשנת 2013 (האחרון שפורסם) אומדים את מספר העובדים שקיבלו את שכרם דרך חברות כוח אדם ב-54,500 עובדים – כאחוז וחצי מכלל המועסקים באותה שנה. מדובר בשיעור דומה ביחס לנתוני הסקר הקודם מ-2012. חשוב לציין כי מדובר בסקר מדגמי סובייקטיבי, ולא בנתונים אבסולוטיים.

במגזר הציבורי ניתן לקבל תמונה מדויקת יותר על העסקת עובדי קבלן כח אדם, מאחר שהמדינה מחויבת לעקוב אחרי מספרם ולפרסם מידי שנה דו"ח בנושא. הדו"ח האחרון שפורסם מתייחס לשנת 2014, ולפיו באותה שנה העסיקו כלל גופי המגזר הציבורי (משרדי ממשלה, יחידות סמך ורשויות מקומיות) 10,880 עובדי קבלן כוח אדם – שיעור של 3% מכלל העובדים במגזר הציבורי באותה שנה. רובם המוחלט של עובדים אלו עבדו במשרה חלקית, מאחר שבסך הכל הם איישו 2,276 משרות (0.8% מכלל המשרות). למעשה, כ-67% מעובדי קבלן כ"א במגזר הציבורי הועסקו בשיעור של עד 25% משרה, ורק 3% מהם הועסקו בהיקף משרה המגיע או עולה על 75% משרה.

נתוני 2014 הצביעו על מגמת גדילה של 15% במספר עובדי קבלן כ"א ביחס לשנת 2013, לעומת ירידה של 3% במספר המשרות שאיישו. כשבודקים את היחס בין עובדי קבלן כ"א לכלל עובדי המגזר הציבורי ב-2014, מתברר כי הוא עלה מ-2.7% ב-2013 ל-3% ב-2014.

לדו"ח האוצר יש מספר סייגים – הוא אינו סופר עובדים שהועסקו פחות מחודשיים, ואינו סופר עובדים בתחום המחשוב. בנוסף, הוא מתבסס על דיווח כללי של הגופים ולא על בדיקה פרטנית של כל עובד ועובד, ולכן קשה להתייחס אליו כמדויק לחלוטין. בנוסף, באוצר מציינים כי גם ההשוואה בין שנות העסקה שונות היא בעייתית עקב שינויים שחלו בגופים שנבדקו.

הקבוצה השנייה של העובדים הלא-ישירים כוללת את עובדי חברות האבטחה, השמירה והניקיון, שקיבלה בחוק את השם "עובדי קבלן שירות". גם עובדים אלו אינם מועסקים על ידי מקום העבודה אותו הם משרתים, אך הקבלנים בתחום זה פטורים מהאיסור להעסיק את העובד מעל תשעה חודשים באותו מקום עבודה, ומותר להם להעסיק אותו לאורך זמן.

נתוני סקר כוח האדם של למ"ס אומדים את מספר "עובדי קבלן שירות" כעובדים שהועסקו באמצעות קבלן משנה בתחומים "שירותי שמירה ואבטחה", "שירותי תמיכה משולבים למתקנים", "שירותי ניקיון" ו"שירותי מטפלי בית". בסקר האחרון לשנת 2013 נאמד מספרם בכ-137 אלף עובדים – 3.9% מכלל המועסקים במשק באותה השנה, לעומת 3.7% בשנה שלפני כן.

ומה קורה בשירות המדינה? לאחר שב-2012 נחתם הסכם לשיפור מצבם של עובדי הקבלן בין ההסתדרות למדינה, החל משרד האוצר לפקח על העסקת עובדי קבלני השירות שהם ספקים של המדינה. במשרד החשב הכללי באוצר הוקמה חטיבת ביקורת, שנועדה לבדוק שזכויות העובדים של קבלני השירות שהמדינה שוכרת אכן נשמרות. החטיבה מפרסמת דו"ח שנתי, אך בניגוד לדיווח על עובדי קבלן כוח אדם, שכולל מעקב אחרי 801 גופים ציבוריים (משרדי ממשלה, תאגידים ציבוריים, עיריות וכו'), המעקב אחרי עובדי קבלני השירות כולל רק את משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם המהווים 56 גופים. הדו"ח כולל גם חברות הסעדה, על אף שאינן מוגדרות בחוק כ"קבלני שירות". הדו"ח האחרון, לשנת 2014, מנה בסך הכל כ-12,800 עובדי קבלן בתחומי האבטחה, הניקיון וההסעדה בשירות הממשלה. מדובר בירידה של 800 עובדים ביחס לשנת 2013

למי שחשבה שהנתונים שהצגנו עד כאן הם חלקיים ומעורפלים, זה עוד כלום לעומת הקבוצה השלישית, שהנתונים והאפיון שלה מסתוריים הרבה יותר: עובדי מיקור החוץ. קבוצה זו כוללת את העובדים במאות חברות ועמותות שזוכות במכרזים של המדינה ומעניקות שירותים למשרדי הממשלה או לציבור הרחב. מדובר באחת מהתוצאות העצובות של תהליך ההפרטה – במקום להיות עובדי מדינה, עובדים רבים במשרדי הממשלה מועסקים בגופים מתווכים שפוגעים בביטחונם התעסוקתי ומפחיתים את תנאי העבודה שלהם. המצב הזה פוגע בעובדים, שאינם זוכים לתנאים הוגנים, וכן שוחק את השירות לציבור, שמקבל אותו מכל הממעיט במחיר העסקת עובדיו.

אז כמה ישראלים הם בעצם עובדי מיקור חוץ בחסות המדינה? זהו הנתון שבתחילת הכתבה שאתם קוראים הוגדר על ידי המדינה כ"לא קיים" – אף אחד לא בודק אותו. המדינה רוכשת שירותים, וזהו. חשוב לציין כי לא מדובר רק בשירותים תומכים, אלא גם בהיקפים עצומים של רכש שירותים חברתיים שהמדינה מעניקה לציבור – במשרד הרווחה, לדוגמא, התבצע בשנת 2014 רכש של 93 שירותי רווחה שונים (למשל הפעלת מרכזי אבחון, מועדונים חברתיים לאנשים עם מוגבלויות או בתי אבות) שעלותם הכוללת היא 3.625 מיליארד ₪. אף גורם ממשלתי אינו יודע כמה עובדים יש בגופים המפעילים את השירותים האלה. במשרד החינוך מדובר על 105 שירותים בעלות כוללת של 1.984 מיליארד ₪.

הנתונים החסרים של המדינה, לצד היעדר השקיפות המוחלט סביב עובדי מיקור החוץ, הם פתח לספקולציות שונות לגבי מספרם. כל שיטת ספירה מבטאת גישה שונה להגדרת הבעיה, ובהתאם לכך – לאפיון המצב הנוכחי ודרך הפתרון.

הגישה המרחיבה

את הגישה ה"מרחיבה" מובילה הקואליציה הארצית להעסקה ישירה. לאחרונה פרסמה הקואליציה אומדן לפיו ההעסקה הקבלנית בישראל מקיפה כ-600 אלף עובדים. את האומדן הכינה פרופ' אורלי בנימין, חברה במחלקה לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה ובתוכנית ללימודי מגדר באוניברסיטת בר-אילן, העוסקת בתחום תעסוקת העוני במגזר הציבורי מאז שנת 2000. "עובד קבלן מנקודת מבטי הוא כל מי שהמדינה נהנית מכוח העבודה שלו, שכן היא או הוא תורמים למשילות שלה ולעמידה שלה בחוזה מול אזרחיה, אך המנגנון המדינתי מסרב לפקח על תנאי ההעסקה שלהם, למנות אותם ולהבטיח הכרה במיומנות, בניסיון ובידע שלו, תוך העדפה להפחית עלויות באמצעות שיטוח שכרם", אמרה לנו בשבוע שעבר.

"לא נכון לנו לראות את הבעיה כמשמעותית רק אם המספרים הם גדולים". פרופ' אורלי בנימין (תמונה באדיבות המצולמת)

על אף שהיא חתומה על ההערכה, פרופ' בנימין אינה מייחסת חשיבות רבה לנסיון להעריך את מספר עובדי הקבלן, והעניין המרכזי מבחינתה הוא מאבק בעצם קיומה של התופעה. "מדוע לעסוק במספר המועסקים, אם המדינה כלל לא מכירה במחויבותה לספור ואם אין מספרים מדויקים?", היא אומרת, "לדעתי, לא נכון לנו לראות את הבעיה כמשמעותית רק אם המספרים הם גדולים. הבעיה הזו משמעותית בשל הניצול וההדרה השיטתיים של מועסקות ומועסקי השירותים החברתיים מזכותם להכרה במיומנויות, בניסיון ובידע שלהם תוך מאמץ ניכר לשטח את שכרם. חמור יותר – המדינה מסרבת להפעיל פיקוח על מפעילי השירותים החברתיים, באופן שיאפשר לה לדעת כמה עובדות ועובדים הם מעסיקים והאם נשמרים תנאי ההעסקה שלהם. המדינה גם מכירה באובדן הידע והמיומנות שהשיטה מייצרת, אך מסרבת לשנותה בכל זאת. דברים אלו הם חמורים ופוגעים באיכות השירותים, בין אם מדובר במעטים או רבים."

האומדן של פרופ' בנימין מתבסס על נתוני המשרות בענפים שונים במשק שמפיקה למ"ס. היא השתמשה בלוח המצליב בין מספר המשרות בענפי ה"שירותים הציבוריים" – ענפי החינוך, הבריאות, הרווחה, המחקר האקדמי ועוד, לבין סוגי המעסיקים – חברות פרטיות, עמותות, ממשלה, וכדומה. על פי נתונים אלו, בשנת 2015 הסתכמו כלל המשרות בשירותים הציבוריים ב-1,128,300 משרות (חשוב לזכור כי הכוונה למשרות ולא לעובדים, שמספרם עשוי להיות שונה עקב חלקיות המשרות). בלמ"ס מסבירים כי בעבר שירותים אלו נחשבו כציבוריים והיתה זהות בינם לבין המגזר הציבורי, אך עקב מעבר של שירותים רבים לחברות פרטיות ומלכ"רים נוצרה ההבחנה בינם לבין המגזר הציבורי – קרי המסגרות של המדינה והשלטון המקומי.

בנימין מכלילה בספירתה את כלל המלכ"רים העוסקים בשירותים ציבוריים, שמספר המשרות בהן הסתכם ב-2015 ב-209,800 משרות. היא מוסיפה לכך את החברות הפרטיות העוסקות בתחומי החינוך, הבריאות, הרווחה והסעד, ומציינת כי השכר הממוצע שלהם נמוך. עוד נכללות במניין זה חברות פרטיות העוסקות במחקר מדעי ובפיתוח, שלטענת פרופ' בנימין רבות מהן משמשות כאופן העסקה קבלני באוניברסיטאות ובבתי חולים. סך המשרות בחברות פרטיות העוסקות בשלושת התחומים האלה הסתכם ב-2015 ב-200,600 משרות. סקטור נוסף שנכלל בספירה הוא שירותים ציבוריים המסופקים באמצעות משקי בית, בהם הועסקו עובדים ב-29,900 משרות. מבירור עם למ"ס עולה כי בקטגוריה זו נכללים שכירים בעסקים קטנים המספקים שירות הנחשב כציבורי, כגון גנון או משפחתון פרטי.

בנוסף לעובדי השירותים הציבוריים מוסיפה פרופ' בנימין קטגוריה נוספת – עובדי אבטחה, ניקיון ושירותים עתירי עבודה נוספים כגון גינון ופינוי אשפה. הקטגוריה המאגדת ענפים אלו נקראת בלמ"ס "שירותי ניהול ותמיכה", ובשנת 2015 כללה 287,200 משרות. מאחר ובקטגוריה זו נכללים גם ענפים נוספים שאינם מתאפיינים כהעסקה קבלנית, כגון שירותי השכרה והחכרה או סוכנויות נסיעות, בנימין חילקה אותה באופן סכמטי לשניים, וקיבלה 143,600 משרות שהתווספו לספירה.

סך המשרות בענפים המדוברים מגיע ל-584 אלף משרות בשנת 2015 – וזהו המקור לאומדן הקואליציה הגורס כי בישראל ישנם 600 אלף עובדים בהעסקה לא-ישירה, כלומר עובדי קבלן. פרופ' בנימין מצביעה גם על החולשות שבאומדן המרחיב הזה – "יש לזכור שאין לנו אפשרות להפריד בין הדרגות של העובדים, ומבחינה זו חלק ממקבלי השכר בארגונים האלו יכולים להיות גם חברי ההנהלה בהם ובעלי שכר גבוה". ועדיין, עצם העובדה שמדובר בארגונים המבצעים שירות שצריך להיות מבוצע על ידי המדינה היא הנקודה המכריעה מבחינתה.

בחזרה לקביעה המופרכת של עיתון Themarker על העלייה של 50% במספר עובדי הקבלן (טענה שלא נטענה כלל ע"י פרופ' בנימין). היא מבוססת, ככל הנראה, על שילוב בין שתי נגזרות שונות מנתוני הלמ"ס: בשנת 2014 פרסמה הקואליציה הארצית להעסקה ישירה הערכה לפיה בישראל ישנם כ-400,000 עובדי קבלן, המבוססת על המשרות במשקי הבית, המלכ"רים הפרטיים והחברות בשירותים הציבוריים בלבד, לפי נתוני הלמ"ס של אוגוסט 2013. במסמך הוזכרו גם המשרות בענף "שירותי ניהול ותמיכה", אבל בנפרד משאר 400 אלף העובדים בענפי השירותים הציבוריים. האומדן המעודכן יותר של הקואליציה כולל, כאמור, הוספת מחצית מעובדי "שירותי הניהול והתמיכה" למניין הכולל, מה שמעלה אותו בכמעט 150 אלף משרות – וזו הסיבה ל"גידול העצום". אם נחיל על נתוני 2013 את שיטת החישוב שנקטה הקואליציה כלפי נתוני 2015, נקבל כי מספר (משרות) עובדי הקבלן דאז לשיטתה של הקואליציה היה 547,300. מדובר אמנם בעלייה של 36,700 משרות המוגדרות כעבודת קבלן בהגדרה ה"מרחיבה" בתוך שנתיים – אבל זו עלייה של 6.7% – ממש לא של 50%. אגב, באותה תקופה (מ-2013 ל-2015) גדל מספר המשרות במשק כולו בכ-6%, כך ששיעור העלייה במספר עובדי הקבלן גבוה רק במעט מהעליה הכללית במספר המועסקים במשק.

אבל גניבת דעת מכוונת אינה העניין כאן. השאלה שעל הפרק היא כיצד להבין כמה עובדי קבלן יש בישראל ואיך ניתן לשנות את מצבם – ועל העניין הזה אפשר להתבונן ביותר מדרך אחת.

להסתכל גם על פתרונות הביניים

לשיטתם של אנשי הקואליציה, מטרת המאבק בהעסקה לא-ישירה צריכה להיות העברת כלל העובדים הנכללים באומדן המרחיב להעסקה ישירה ע"י המדינה או רשויותיה השונות. אך עמדה זו אינה מתייחסת למגוון הרחב של הגופים הנכללים בו כ"מעסיקים לא ישירים". יש הבדלים רבים בין חברות אבטחה וניקיון לבין גן פרטי, בית ספר (בחינוך העל יסודי רבים מבתי הספר פועלים דרך עמותות כגון אורט ועמל), תנועת נוער, וארגונים העוסקים בחינוך לסובלנות או הפעלת מוזיאונים. שלושת האחרונים מהווים בעיני כותבי שורות אלו ביטויים חיוביים של חברה אזרחית פעילה, שלא יהיה נכון "להלאים" אותם לשליטת המדינה שתעסיק את עובדיהם. החלופה הראויה לכך לדעתנו היא הגדלה משמעותית של תקציבי המדינה לתמיכה בפעילות גופי החברה האזרחית, במקביל לשיפור תנאי העבודה בהם ע"י הסכמים קיבוציים (מקומיים וענפיים) וארגוני עובדים.

החשש השני מ"ההגדרה המרחיבה" הוא שהצבעה על מספר גדול כל כך של אנשים בהעסקה לא-ישירה עלולה להקשות על תעדוף העובדים שדחוף ביותר לקלוט להעסקה ישירה, ועל מציאת חלופות ביניים עבור השאר. פתרון ביניים כזה הוא צו ההרחבה לעובדי ענף השמירה והנקיון, ששיפר מיידית את תנאי עבודתם גם מבלי לקלוט אותם ישירות, או התאגדויות של עובדי "מיקור חוץ" כגון מדריכי קרן קרב או עובדי העמותה לחינוך בלתי פורמלי בנתניה. גם הסכמים ענפיים כגון צו ההרחבה לעובדים הסוציאליים שהובילו ההסתדרות ומשרד הרווחה יכולים להפוך את ההעסקה דרך מכרזים למיותרת – אם המדינה מחויבת להעניק אותם תנאים לעו"ס העובד במכרז ולעו"ס שברשותה, החיסכון שבהעסקה דרך מכרז יתייתר.

בדיון בוועדת השקיפות לא מזמן הציע יו"ר ההסתדרות אבי ניסנקורן אמת מידה פשוטה – האם מדובר בשני עובדים באותו מקום עם מעסיק שונה. "אני מתנגד למיקור חוץ שזה בתוך החצר, שאז אתה מרמה את עצמך. אתה כאילו אומר (שהמגזר הציבורי) רזה, אבל הוא לא רזה, הוא שמן, רק כאילו אתה לא רואה אותו, אבל הוא קיים כל יום". זו המהות מאחורי ההסכם לקליטת עובדי הקבלן, שבמסגרתו נקלטו עד כה אלפי עובדים להעסקה ישירה. האם זה משמעותי? כן. האם ההסכם ביטל את תופעת ההעסקה הקבלנית בישראל? לא. ובכל זאת, הניסיון להכחיש את ההישג הזה חוטא למציאות ומתעלם מהיכולת של ארגון העובדים הגדול בישראל לחולל שינוי משמעותי ביחסי העבודה במדינה.