"דמיינו ששני ילדים נכנסים לבית הספר, והמדינה משקיעה בחינוך של כל אחד מהם 500 שקלים. אבל ההורים של אחד הילדים משקיעים בחינוך שלו עוד 5,000 שקלים, ולהורים של הילד השני הסכום הזה חסר", אומרת ל'דבר' פרופ' איריס בן דוד הדר (60), מומחית במדיניות מימון של מערכות חינוך מהפקולטה לחינוך באוניברסיטת בר אילן. "אותם ילדים מגיעים לעולם העבודה בפער אחד מהשני, שגדל עם השנים. הפער ביניהם מועבר גם לדור הבא, ואף מתעצם".

בן דוד הדר מזהירה כי "מערכת חינוך לא שוויונית חוזה חברה עם פערים כלכלים-חברתיים עתידיים", ומצביעה על אוסף נתונים מדאיגים על מערכת החינוך בישראל: ההוצאה הממשלתית לתלמיד נמוכה מאוד בהשוואה בינלאומית, וכך גם שכר המורות; פערי ההישגים בין תלמידים הם מהגבוהים במדינות המפותחות; והתקציבים הדיפרנציאליים שנועדו לסייע לחלשים מעטים, ומחולקים לפי פרמטרים שלא מועילים לצמצום פערים.

הקריירה המחקרית של בן דוד הדר כוללת שורת פרסומים בכתבי עת אקדמיים בינלאומיים, ייעוץ לארגונים בינלאומיים כמו הבנק העולמי ואונסקו, והקמת קבוצת מחקר לכלכלה ומימון מערכות חינוך בחברה הבינלאומית לחקר חינוך השוואתי (CIES). היא החברה הישראלית היחידה בחבר הנאמנים של 'האקדמיה הלאומית לכלכלת החינוך' (NEFA), ארגון חוקרים שפועל בארצות הברית, וזכתה למעמד עמיתת מחקר מצטיינת על תרומתה למחקר בנושא. כיום היא החוקרת היחידה בישראל שמלמדת את התחום.

"ישראל נמצאת במקום הראשון במדינות המפותחות בפערים בין תלמידים", היא אומרת. "אפשר לראות את זה בכל המדדים, אבל אם ניקח את מבחני פיז"ה, הפער בין התלמידים עם הציונים הגבוהים ביותר לתלמידים עם הציונים נמוכים ביותר עומד על פי 2.3, בעוד הממוצע ב-OECD הוא פי 1.6. אפילו בצ'ילה, מדינה שיש בה פערים כלכליים חברתיים גבוהים, הפער בין התלמידים נמוך לעומת ישראל. זה מטורף".

"למשתנים של מדד הטיפוח אין בסיס מחקרי"

בישראל הקצאת התקציבים הממשלתית לצמצום אי-שוויון נעשית דרך מדד הטיפוח של משרד החינוך. האם הוא אמצעי יעיל למטרה הזו?
"לצערי, המשתנים שקובעים את מדד הטיפוח בישראל והמבנה שלו אינם הולמים את ממצאי המחקר על צמצום אי-השוויון בחינוך".

מה הבעיות במדד הנוכחי?
"המדד הנוכחי בישראל הוא מדד שטראוס, שהשימוש בו החל ב-2007. המדד הוא דו-שלבי – בשלב הראשון כלל מוסדות החינוך מקבלים את אותו תקציב, ובשלב השני מחולקת יתרת התקציב לכל בית ספר בהתאם למספר מאפיינים. זו כבר בעיה, כי כפי שאמרנו, לא כל התלמידים מתחילים מאותה נקודת פתיחה. ולמרות זאת, ההקצאה שנועדה לצמצם אי-שוויון מתקיימת רק בחלק מהתקציב, ולא בכולו.

"בשלב השני החלוקה בשלב השני נעשית לפי ארבעה משתנים: השכלת ההורה המשכיל ביותר – 40%, רמת ההכנסה לנפש במשפחה – 20%, פריפריאליות בית הספר – 20%, ושילוב של הגירה וארץ מצוקה – 20%. לחלוקה הזאת אין בסיס מחקרי על הגורמים המשפיעים על הפערים".

"ניקח לדוגמה את השכלתם של ההורים של תלמידי המוסד החינוכי שמבוסס על הדיווח של הורי התלמידים. השכלת ההורים היא אכן נתון שמשפיע על הישגי תלמידים, אבל המשקל היחסי שניתן לה במדד גבוה מדי משיעור ההשפעה שנמצא במחקר. מעבר לכך, הנתון כיום מתבסס על דיווח של ההורים, אבל למה שהורים ידווחו על השכלה נמוכה? כך יוצא שהמוסד החינוכי מקבל תקציב נמוך יותר מהצורך האמיתי בגלל דיווח לא מדויק".

בסקירה שערכה בן דוד הדר עבור משרד החינוך היא מפרטת שורה של בעיות נוספות במדד שטראוס. לדבריה, השילוב בין משתני השכלת ההורים והכנסת ההורים באותו המדד הוא שגוי ולא מקובל בעולם, מכיוון ששני הנתונים הללו קשורים אחד לשני; הכנסת ההורים מחושבת כממוצע בית ספרי ולא לפי תלמיד, מה שעלול לעוות את הנתונים; משתנה ה'פריפריאליות' של בית הספר מעוות, מכיוון שהוא מתבסס רק על מרחק ממרכז הארץ, למרות שישנם יישובים מבוססים המרוחקים מהמרכז, ולהיפך; וגם המשקל שניתן למשתנה הזה גדול מההשפעה שנמצאה במחקר.

לעומת זאת, בן דוד הדר מציגה שורת משתנים שמשפיעים באופן מובהק על הישגים, אך נעדרים ממדד הטיפוח הנוכחי: גודל המשפחה, סוג המשפחה (חד-הורי או שני הורים), מגזר וצרכי הלמידה.

את מבקרת את מדד הטיפוח הנוכחי. האם בעבר המדד הקצה משאבים בצורה נכונה יותר?
"המדד הקודם היה מדד שושני, שבו השתמשו בין השנים 2007-2004. העיקרון מאחורי המדד היה 'כעומק הצורך כך גודל ההוצאה'. כלומר, ככל שתלמיד מגיע מנקודת פתיחה חלשה יותר, כך בית הספר מקבל תקציב גבוה יותר, בלי הרכיב השווה בתקצוב במדד שטראוס. בתי ספר עם תלמידים חלשים יותר קיבלו פי 1.6 יותר תקציב מבתי ספר עם תלמידים חזקים יותר. לפעמים הפער היה נמוך יותר, ועמד על 1.2 או 1.4. הפער היה תלוי בפוטנציאל הצמיחה של בתי הספר".

המשתנים במדד שושני היו השכלת האם והאב (15% לכל אחד מהם), מספר הילדים במשפחה (10%), מועד עלייה (20%), עלייה מארצות מצוקה (10%) מגורים בפריפריה (10%) ומגורים ביישוב עדיפות לאומית א' (20%). לדברי בן דוד הדר, "מדד שושני הורכב מקריטריונים שכולם מגובים במחקרים, למעט משתנה אחד – המגורים באזור עדיפות לאומית, שהוא קריטריון פוליטי, ולא כלל את בתי הספר הערביים שהיו באותם אזורים. בעתירה לבג"ץ נפסק שיש להוריד את אזור עדיפות לאומית כקריטריון לקביעת התקציב, מכיוון שהוא מפלה את האוכלוסייה הערבית. בתגובה לכך, המשרד החליט לשנות את המדד כולו וכך נוצר מדד שטראוס".

בין דרישות החזקים לצורכי החלשים

מהן ההנחות המוצא הנכונות לתקצוב שמצמצם את הפערים בין התלמידים?
"אחת הטעויות שתמיד עושים ביחס לתקצוב בתי ספר היא שצריך לתת רק לחלשים. בעיניי זו טעות, כי הורים חזקים אומרים: 'אני שילמתי מיסים ואני מעוניין שהם יגיעו לילדים שלי'. מערכת נכונה מאזנת בין הצורך של החזקים לראות תמורה למיסים שלהם, לבין צמצום הפערים. בישראל זה נכון במיוחד, כי המיסים אצלנו הם פרוגרסיביים, כלומר מס ההכנסה עולה ככל שהמשכורת גבוהה יותר. אז לא רק שאני משלם מיסים גבוהים והם לא מגיעים לילדים שלי, הם מגיעים לילדים שההורים שלהם אולי לא שילמו מיסים בכלל?"

אם כך, למה שלהורים החזקים יהיה איזשהו אינטרס לתמוך בצמצום הפערים, שנעשה על חשבונם?
"להורים האלו, ולכל מי שמחזיק בדעה הזאת, אני אומרת שגם לכם יש אינטרס להשקיע בתלמידים החלשים. נניח שאתם הצלחתם בחיים ויש לכם טסלה, אבל היא נגנבת בידי ילדים שאין להם מה לאכול. במקרה הזה ההצלחה שלכם לא משנה והישועה תבוא ממערכת החינוך הציבורית. לכן נדרש מנגנון לחלוקת משאבים שמאזן בין שתי הגישות: צמצום הפערים בין החלשים לחזקים ללא הזנחת החזקים.

"ילד צריך להגיע לבית ספר ולקבל את כל מה שמגיע לו מעצם היותו ילד במדינת ישראל, לא מתוקף שייכותו לאוכלוסייה כזאת או אחרת. דוגמא טובה לכך היא צה"ל, בו כל חייל מקבל את הציוד הנדרש והשירותים החברתיים על מנת להיות חייל".

"הדרך להבין השקעה בחינוך היא דרך ההשקעה לתלמיד"

כמה ישראל משקיעה בחינוך בהשוואה למדינות OECD?
"בשביל לענות על השאלה הזו יש להניח שתי הנחות מוצא: אחוז הזכאים לחינוך חובה מהאוכלוסייה עומד על 28.8% מגיל שלוש עד כיתה י"ב או עד גיל 21 בחינוך המיוחד, שזה כמעט שליש מהאוכלוסייה. בחלק מהמדינות בעולם המצב הוא הפוך: ביפן האוכלוסייה כמעט נכחדת בגלל שיעור ילודה נמוך, ובאנגליה היה עד לא מזמן שיעור ילודה נמוך לעומת שיעור תמותה גבוה. בגלל שיעור התלמידים הגדול בקרב האוכלוסייה ניתן לחשוב שתקציב החינוך בישראל הוא גבוה, אבל זה לא נכון. הדרך הנכונה להבין מהי ההשקעה בחינוך, היא להסתכל על ההשקעה לתלמיד".

הנתונים מראים כי ישראל נמצאת בתחתית ה-OECD, הן מבחינת התקציב לתלמיד והן מבחינת שכר המורים. לפי נתוני ה-OECD, שכר מורה בתיכון עם ותק של 10 שנים נמוך בישראל בכ-35% ביחס ל-OECD ובכמעט חצי בהשוואה למדינות הסמן (קבוצת מדינות דומות במאפייניהן לישראל). ההוצאה הציבורית לתלמיד בחטיבה ביניים ובתיכון נמוכה בכ-18% ביחס לממוצע ה-OECD ובכמעט 30% ביחס למדינות הסמן. בהתאם לכך, הכיתות בישראל צפופות במיוחד. בחטיבת הביניים, כיתה ממוצעת ב-OECD מונה 23 תלמידים, ובמדינות הסמן 20.8. בישראל הנתון עומד על 28.3.

בן דוד הדר מתריעה כי "אחד משלבי החינוך שישראל הכי פחות משקיעה בהם ביחס למדינות OECD הוא הגיל הרך. הכלכלן זוכה פרס הנובל ג'ימס הקמן אמר כי השקעה נמוכה בגיל הרך מובילה לפערים כלכליים-חברתיים גדולים. למערכת החינוך יש תפקיד למתן את הפערים האלו באמצעות מנגנוני הקצאה".

החברה החרדית: בין הזכות לחינוך לבין רב תרבותיות

בואי נדבר על החינוך בחברה החרדית. איך השאיפה של החברה החרדית לחינוך מופרד מתיישבת עם מערכת חינוך ציבורית חזקה?
"החברה החרדית אינה מקשה אחת, אבל אם נדבר בהכללה, ניתן לדמות את הקשר בין החברה החרדית לחברה הישראלית לתזמורת כלי נשיפה שלצידה עומדים נגנים עם אבנים ומקלות. היכולת ליצור הרמוניה בין שלל הכלים היא קשה עד מאוד. בכלל, החברה הישראלית היא חברה מגוונת בצורה ייחודית ביחס לעולם: השוני הוא לא רק בין קבוצת רוב וקבוצת מיעוט, אלא גם בתוך הקבוצות הללו".

"אני מודה שאני לא יודעת עדיין מה הפתרון, ויכולה רק להצביע על המתח הקיים בין שני רעיונות שבתוכו נצטרך למצוא את הפתרונות. מהצד האחד, הזכות לחינוך היא הזכות הבסיסית של כל ילד. כמו שאמרתי, ילד שמגיע למוסד חינוכי צריך לקבל כל מה שמגיע לו מעצם היותו ילד במדינת ישראל. מהצד השני, ערך הרב-תרבותיות הוא חשוב באותה מידה. השאלה היא מה הצרכים שהחברה צריכה לממן?"

מהן עמדותייך ביחס לצעדים הנעשים ביחס לחברה החרדית: הכללת המורות החרדיות ל'אופק חדש' והזרם הממלכתי-חרדי?
"ברור לי שמורות חרדיות צריכות להיות כלולות ב'אופק חדש', על אף שהוא לא הסכם השכר הטוב ביותר. הן מורות סופר מוכשרות עם תארים מתקדמים שמועסקות בתנאי קבלן. המדינה לא תעשה זאת כי זה דורש עוד כסף.

"תלמיד בממלכתי-חרדי מתוקצב פי עשר יותר מתלמיד בממלכתי ואני לא בטוחה שזה נכון במדינה שמחשבת כל שקל. אני לא מתנגדת לממלכתי-חרדי, אבל הוא פתרון לחלק מהחברה החרדית ולא לכולם".

"שילוב מגדיל את שוויון ההזדמנויות, אך להורים אמידים יש יותר משאבים לשלב את ילדיהם"

לפני מספר חודשים פורסמו מסקנות ועדת שפירא לשילוב ילדי החינוך המיוחד בחינוך הרגיל. האם לדעתך מדיניות השילוב מקדמת צמצום פערים במערכת החינוך?
"מערכת חינוך ציבורית וטובה צריכה להיות מבוססת צרכים, כלומר המערכת מתאימה את עצמה למה שהילד זקוק לו על מנת להצליח. העיקרון הזה נכון אף יותר במקרה של ילדים עם צרכים מיוחדים, שם המערכת צריכה לעשות ככל הניתן שילדים אלו ישתלבו במערכת החינוך המרכזית. אז כן, שילוב מגדיל את השוואת ההזדמנויות של ילדים בעלי צרכים מיוחדים.

"ועכשיו נרד אל המציאות שבגללה הוקמה ועדת שפירא: בישראל, אם הילד זכאי לשירותי חינוך מיוחד ההורים בוחרים את סוג המסגרת החינוכית, ורוב ההורים, בדגש על הורים ממעמד חברתי-כלכלי נמוך, יבחרו במסגרות של החינוך המיוחד. הסיבה לכך היא שהורים ממעמד גבוה יכולים להשקיע את המשאבים הכלכליים והנפשיים הנדרשים בשביל שילוב ילדיהם איפה שהמערכת עצמה לא משקיעה".

בזכות הכיתות הקטנות

המסקנה העיקרית של הוועדה הייתה שכדי להגדיל את אחוזי השילוב יש לשפר את מערכת החינוך הכללית, בין היתר על ידי צמצום מספר הילדים בכיתה ל-19. האם להערכתך מהלך כזה ייצור מערכת חינוך שוויונית יותר?
"לא חקרתי את ועדת שפירא, ולכן אתן התייחסות כללית. בסקירה המחקרית, יש מחקר אחד שמוכיח קשר סיבתי בין מספר התלמידים בכיתה להישגים. הכלכלן אלן קרוגר הוכיח שהישגיהם של תלמידים בכיתה קטנה היו גבוהים יותר מתלמידים בכיתה גדולה, ושהקפיצה בהישגים הייתה גבוהה במיוחד בקרב תלמידים מרקע מוחלש. שנים לאחר מכן, כשאותם תלמידים היו בשנות העשרים לחייהם, הוכח במחקר נוסף שהתלמידים שלמדו בכיתות הקטנות מרוויחים יותר ממקביליהם שלמדו בכיתות גדולות.

"המחקר של קרוגר נערך בגן וכיתות א', ב' ו-ג', כשבכיתות הקטנות היו 12 תלמידים בכיתה. השיבוץ נעשה בצורה אקראית, ולכן המחקר מוכיח סיבתיות, כלומר שגודל הכיתה משפיע על ההישגים. זאת לעומת שאר המחקרים שמראים מתאם, כלומר שיש קשר סטטיסטי בין גודל הכיתה להישגים, אך לא ברור האם הגודל הוא הגורם להבדלים בהישגים."

המלצה נוספת שמשרד החינוך מקדם היא מעבר לחמישה ימי לימוד בשבוע. מה יהיו ההשפעות של מהלך כזה על אי-השוויון?
"אין מחקרים בנושא הזה, אבל  ביחס לעובדה שישראל מובילה בכמות שעות הלימודים בקרב מדינות ה-OECD, יכול להיות שמעבר לחמישה ימי לימוד הוא פתרון מוצלח. השאלה שלדעתי צריכה להטריד את קובעי המדיניות היא מה יעשו התלמידים החלשים יותר בימי שישי, בזמן שהחברים שלהם בחוגים או עם ההורים בעלי הגמישות בעבודה. שוב עולה כאן השאלה של השוואת הזדמנויות וצמצום הפערים".