ישראל פועלת ללא תפיסת ביטחון מאושרת ובעלת תוקף מחייב, בניגוד לחוק המל"ל, שנדרש לבחון את התפיסה מפעם לפעם, ולמרות עמדותיהם של צה"ל, השב"כ והמוסד בנוגע לצורך בתפיסת ביטחון מתעדכנת, שנותנת מצפן ומשאבים ומעניקה דירקטיבה ברורה למערכת הביטחון. כך עולה מדוח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן שמתפרסם היום (שלישי) בנושא תפיסת הביטחון של ישראל – או ליתר דיוק, היעדרה.

בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת באופן רשמי ובעלת תוקף מחייב, שגם מגובה בהקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות, היכולת של הדרג המדיני להכווין את צה"ל בראייה אסטרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולבצע בקרה ופיקוח עליו – לוקה בחסר ובמקרים מסוימים אינה קיימת. צה"ל נדרש לתכנן את תוכניות העבודה שלו ללא תפיסת ביטחון ולמעשה ללא הנחייה ברורה וארוכת טווח מהדרג המדיני.

ראש הממשלה בנימין נתניהו אמר בדיון בינואר 2024 כי אירועי 7 באוקטובר הובילו לשינוי יסודי בהבנת הביטחון ובתחושת הביטחון בישראל, וכי "שינוי זה ידרוש התאמה מן היסוד של תפיסת הביטחון הלאומי, ובתוך כך שינוי מהותי באופן בו אנו בונים את כוחנו הביטחוני לעתיד".

מערכת הביטחון והדרג המדיני ניסו שש פעמים לגבש תפיסת ביטחון כוללת ב-25 השנים האחרונות, אך כישלונם והיעדרה של תפיסה היו, לפי חלק מהטענות, בין הסיבות לכך שצה"ל לא היה מוכן למתקפת 7 באוקטובר. את הדוח החלו במשרד המבקר כבר בדצמבר 2023, ובדקו בכלל זרועות וגופי הביטחון – בדרג המדיני, בצבאי, בשב"כ ובארגונים נוספים – במשך כמעט שנה, עד יוני 2025.

שישה ניסיונות והצלחה אחת בלבד

הדרג המדיני ומערכת הביטחון ניסו, ביחד ובנפרד, לגבש תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל בהזדמנויות שונות ב-25 השנים האחרונות, ובעיקר בשנים 2017–2021. אך למרות הניסיונות, הקבינט המדיני־ביטחוני או הממשלה מעולם לא אישרו תפיסת ביטחון לאומי רשמית. בשנים 2017–2018 ניסה נתניהו לגבש אסטרטגיית ביטחון לאומי שאפתנית לעשור קדימה, אך למרות עבודת מטה מאומצת והצגת האסטרטגיה בפני גורמי ביטחון רבים, הוא מעולם לא הביא את ההצעה לאישור הקבינט.

בשנת 2021 מנכ"ל משרד הביטחון דאז, אלוף (מיל') אמיר אשל, הנחה את האגף הביטחוני־מדיני בראשות זהר פלטי לכתוב מסמך שכותרתו "תפיסת הביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון". המסמך הוגש למשרד, אך מבדיקת המבקר עלה כי לא הייתה התייחסות בצה"ל למסמך, וגם לא נמצאו מסמכים שמעידים על המשך טיפול במשרד הביטחון בנושא.

ח"כ לשעבר גדי איזנקוט (מימין) לצד שר הביטחון ישראל כ"ץ (צילום: חיים גולדברג/ פלאש 90)

בדצמבר 2024 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק בידי יו"ר ועדת החוץ והביטחון דאז יולי אדלשטיין (הליכוד) וחבר הכנסת דאז גדי איזנקוט. הצעת החוק הקובעת שכל ממשלה תחויב לגבש אסטרטגיה מדינית-ביטחונית ולאשר אותה תוך חמישה חודשים מיום השבעתה. כלומר, האסטרטגיה עצמה תהיה תקופתית ולא נצחית. ביוני האחרון אושר החוק, ולפיו עם כינונה של הממשלה הבאה היא תחויב לאשר את האסטרטגיה המדינית-ביטחונית בתוך חמישה חודשים.

דוח המבקר ציין כי עצם החקיקה של חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי מצביעה על לקונה שנוצרה בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי רשמית ובעלת תוקף מחייב. עוד הודגש כי בדברי ההסבר לחוק נכתב, בין היתר, שהיעדר אסטרטגיית ביטחון לאומי פגע בהיערכות ובמוכנות של מדינת ישראל למלחמה – ובכלל זה לזו שהחלה ב-7 באוקטובר.

פוליטיקה, גמישות והימנעות מהכרעות

משנת 2016 התחלפו השרים במשרד הביטחון לעיתים תכופות, וכיהנו שבעה שרים: משה (בוגי) יעלון, אביגדור ליברמן, נפתלי בנט, בנימין נתניהו, בני גנץ, יואב גלנט וישראל כ"ץ. הרמטכ"ל לשעבר יעלון העיד כבר בתקופתו כשר ביטחון ב-2016, מדוע לדעתו לא גובשה תפיסת ביטחון: "תהליך כזה גוזל זמן רב, הרכב הקבינט והדומיננטיות של השיקולים הפוליטיים בדיוניו אינם מאפשרים דיון ענייני. אי-קיומה של תחושת צורך, שהרי 'מסתדרים בלי זה'".

ראש הממשלה לשעבר בנט מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2024 כי בעשר השנים שבהן כיהן כחבר בקבינט המדיני-ביטחוני לא עלה לדיון הנושא של תפיסת ביטחון, זאת בין היתר עקב "ההיבט הפוליטי של הנושא הפלסטיני, שהוא רלוונטי לגיבושה של תפיסת ביטחון". ליברמן הסביר כי מכיוון שתקציב הביטחון נקבע ברובו באופן "אוטומטי", קיומה של תפיסת ביטחון תחייב להתאים אותו לתפיסה ולמענה לאיומים המופיעים בה. לדבריו, "הדרג המדיני חושב קודם כל על הבוחרים שלו" .

יו"ר מפלגת כחול לבן בני גנץ בזמן כהונתו כרמטכ"ל בוגי יעלון בזמן כהונתו כשר הביטחון ורה"מ נתניהו (צילום ארכיון: יונתן זינדל/ פלאש90)

איזנקוט, שהעביר ביוני האחרון חקיקה בכנסת שמחייבת כל ממשלה לגבש תפיסת ביטחון לאומי, הסביר כי הדרג המדיני לדורותיו "בורח מאחריות" לספק מעטה תפיסתי. לדבריו, בהיעדר אסטרטגיה הדרג המדיני משחרר את עצמו מחשיבה ומאחריות. הרמטכ"ל ושר הביטחון לשעבר גנץ אמר לוועדה "עלינו לתקף את תפיסת הביטחון ולהפוך אותה למסמך מכונן שישמש מצפן בפני מקבלי ההחלטות. זהו לקח מ-7 באוקטובר".  

לפי ראש המוסד וראש המל"ל לשעבר יוסי כהן, הקושי בגיבוש תפיסת ביטחון נובע מסוגיות שיש קושי להכריע לגביהן, בדגש על הסוגייה הפלסטינית, עתיד יהודה ושומרון והנושא של גיוס כלל האוכלוסיות בחברה הישראלית לצה"ל, וכן משום שאישור תפיסה עשויה ליצור מחויבות של הדרג המדיני אליה.

"בפועל לא נקבעה בישראל תפיסת ביטחון מכיוון שלדרג המדיני לדורותיו נוח פוליטית שלא להכריע בסוגיות משמעותיות, דוגמת סוגיית הפלסטינאים", אמר עפר שלח, חוקר במכון למחקרי ביטחון לאומי INSS ולשעבר יו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון בכנסת. "נוח יותר לפוליטיקאים לחיות באזור אפור ולא לאסוף מידע וידע, לחשוב ולהתמודד עם המצב". 

שר הביטחון לשעבר יואב גלנט (מימין), ראש הממשלה בנימין נתניהו והרמטכ"ל הרצי הלוי בהרמת כוסית עם פורום מטכ"ל (צילום: קובי גדעון / לע"מ)

ראש המל"ל לשעבר איל חולתא טוען כי היעדר תפיסת ביטחון מאפשר מרחב גמישות לא מוגבל למקבלי ההחלטות, וכי לצורך גיבוש תפיסת ביטחון נדרש הדרג המדיני לקבל החלטות בנושאי מדיניות ולקבוע סדרי עדיפות "גם בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו מעוניין להכריע לגביהם, לדוגמה האם ההתיישבות היא נכס או נטל".

"ללא תפיסת ביטחון הדרג המדיני מתקשה לאתגר את צה"ל ולבחון את תקציב הביטחון בראי ההכוונה של הדרג המדיני", אמר לוועדה שר האוצר בצלאל סמוטריץ', "תפיסת ביטחון היא כלי חשוב שיכול לסייע לדרג המדיני. בדיוני הקבינט המדיני-ביטחוני הצבא מעלה לדיון את החלופות שהוא מעוניין בהן, ולכן נוצר מצב בעייתי שבו הקבינט הוא לרוב תוצאתי".

נתניהו גיבש תפיסה – אך היא לא אושרה

בשנים 2017–2018 ראש הממשלה בנימין נתניהו גיבש את "תפיסת הביטחון הלאומי 2030", שהתבססה על ארבעה מרכיבים: העוצמה הצבאית, שמורכבת מהרתעה, התרעה מוקדמת ויכולות הגנה והתקפה; העוצמה המדינית, שמבוססת על בריתות חזקות וחופש פעולה לצה"ל; העוצמה הכלכלית, שמבוססת על חיזוק המגזר הפרטי, הסרת חסמים על הסחר וחיזוק קשרים כלכליים בינלאומיים; והעוצמה החברתית, שמבוססת על הון אנושי וכוח העמידה של הציבור הישראלי.

נתניהו הציג את משנתו במהלך 2018 למספר פורומים ביטחוניים וקיבל מהם הערות. באוגוסט 2018 הציג נתניהו לקבינט המדיני-ביטחוני את תפיסת הביטחון הלאומי 2030 ואת המשתמע ממנה מבחינה תקציבית, אך התפיסה מעולם לא עלתה לאישור הקבינט. לפי ראש המל"ל דאז מאיר בן שבת, ייתכן שהסיבה לכך היא ארבע מערכות הבחירות שהחלו במרץ 2019 ואי היציבות שבאה בתקופתן.

משרד ראש הממשלה הגיב על הביקורת שנערכה במרץ 2025, בקטע שמובא בתוך הדו"ח, ומסר כי "תפיסת הביטחון שהוצגה על ידי בנימין נתניהו לקבינט המדיני-ביטחוני בשנת 2018 אכן לא אושרה רשמית על ידי הממשלה או הקבינט במסגרת החלטה, כשם שמאז קום המדינה לא התקבלה החלטה רשמית לאשר תפיסת ביטחון לאומי, וכי אין חוק המחייב את ראש הממשלה לגבש תפיסה ולאשרה בקבינט או בממשלה". עוד נמסר כי "בגיבוש תפיסת ביטחון לאומי מעורבים היבטים מדיניים וכלכליים כבדי משקל, ויש בה באופן אינהרנטי אלמנטים של פוליטיקה ותקציב, ולכן גם אם שרי הממשלה יסכימו לה, הם לא יצביעו על אישורה – כל אחד מסיבותיו הלגיטימיות, אך המוטות".

מאיר בן שבת, 6 בנובמבר 2018 (הדס פרוש / פלאש90)

במשרד ראש הממשלה אף קבלו על הטענה שאין לישראל תפיסת ביטחון, והבהירו כי נתניהו גיבש תפיסה לתקופה של עשור והציג אותה לקבינטים השונים, וכי בשנים 2019 עד 2021 המל"ל העביר לגופי הביטחון דירקטיבות שנקבעו בהתאם לתפיסה שגיבש נתניהו, והנחה אותם לקבל החלטות משמעותיות על בסיסה.

נתניהו הדגיש כי האיומים הקיימים והמתהווים מחייבים להגדיל את נתח המשאבים המוקצה לעוצמה הביטחונית בראייה ארוכת טווח, וכן כי נוכח חיוניות הצרכים אין מנוס מלבצע שינויים מסוימים במתאר התקציב הרב-שנתי לצורכי ביטחון, ובכלל זה גידול של כ־0.2%–0.3% מהתמ"ג בכל שנה עד שנת 2030, שמשמעו תוספת של כ-4 מיליארד ש"ח בשנה.

אחרי תחילת המלחמה, כזכור, נתניהו מינה את ועדת נגל לבניין הכוח הצבאי, שהמלצותיה הסתכמו בתוספות גבוהות יותר – בין 9 ל-15 מיליארד שקלים תוספת לתקציב הביטחון בחמש השנים הקרובות. "בסופו של דבר, פעילותם של ראש הממשלה נתניהו ושל המל"ל להטמעת תפיסת הביטחון 2030 הייתה חסרה, משום שאבן היסוד ליישום התפיסה הייתה שינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים וקבלת החלטה לגבי הקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים", כתב המבקר.

המלצות המבקר

• ראש הממשלה יידרש להוביל, יחד עם הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה, תהליך סדור לגיבוש תפיסת ביטחון לאומי כתובה, לאשר אותה ולבחון אותה מעת לעת בהתאם לחוק המל"ל. תפיסה זו תגדיר אינטרסים, יעדים, איומים, יכולות וסדרי עדיפויות, ותסייע בקבלת החלטות ארוכות טווח, בתיאום בין גופים וביצירת שפה אחידה בדרג המדיני והביטחוני.
• על ראש הממשלה לפרסם לציבור את תפיסת הביטחון הלאומי הרשמית בחתימתו, בכפוף לכללי החיסיון, מתוך מחויבות לאזרחי ישראל. פרסום זה יאפשר דיון ציבורי ופיקוח על יישום התפיסה, בדומה לנוהג במדינות מערביות.
• על ראש המל"ל להבטיח שהקבינט המדיני־ביטחוני ידון בהצעתו לעדכון תפיסת הביטחון הלאומי ויקבל החלטה לגביה, כדי לאפשר חשיבה ארוכת טווח על בסיס האינטרסים והיעדים הלאומיים. בנוסף, עליו לבחון אם נדרשים משאבים נוספים למימוש תפקידו על פי החוק, ולפעול לקבלתם.
• לאחר גיבוש ואישור תפיסת הביטחון הלאומי, על ראש הממשלה והקבינט להשתמש בה כמצפן להכוונת גופי הביטחון ולקבלת החלטות בנושאי בניין הכוח, תקציבים ותיאום בין גופים, תוך התאמת צה"ל לאתגרים הביטחוניים ולסדרי העדיפויות בראייה אסטרטגית כלל־משקית.
• מומלץ כי ראש הממשלה והקבינט, במסגרת גיבוש תפיסת הביטחון הלאומי, יבחינו מחדש בין עקרונות ההרתעה, ההתרעה וההגנה, ויתאימו את יישומם לאיומים המשתנים – תוך קיום תהליך סדור לבחינת הנחות היסוד, הגדרת היעדים והקצאת המשאבים בראייה ארוכת טווח.