חוות דעת משפטית חריפה שפרסם היום (ראשון) היועץ המשפטי למשרד החקלאות, עו״ד אריאל כהאן, קובעת שהרפורמה במשק החלב שמקדם משרד האוצר אינה יכולה לעלות לאישור הכנסת במתווה הנוכחי. משרד האוצר מסר בתגובה: "משרד האוצר ימשיך להוביל את רפורמת החלב לאישורה המלא בכנסת".
על פי חוות הדעת הרפורמה, במתכונתה הנוכחית, כוללת שורה של כשלים מהותיים, היעדר תשתית עובדתית מספקת וסכנה ממשית לפגיעה בזכויות יסוד של הרפתנים. כהאן הדגיש כי, "קיים קושי משפטי ממשי לקידום הרפורמה במתכונתה הנוכחית, בלא ההתאמות הנדרשות".
רפורמת החלב של שר האוצר בצלאל סמוטריץ' אושרה ביום שישי, כחלק מתקציב המדינה וחוק ההסדרים לשנת 2026. ראש הממשלה בנימין נתניהו ורוב השרים הצביעו בעד. רק שר החקלאות אבי דיכטר התנגד, בעוד השרים איתמר בן גביר ועמיחי אליהו נמנעו . הרפורמה כוללת ביטול מלא של התכנון בענף החלב, שבמסגרתו המדינה קבעה במשך עשרות שנים את מכסות הייצור ואת מחיר המטרה לרפתנים. במקביל, הרפורמה פותחת את השוק ליבוא של מוצרי חלב ומבטלת את המכסים בציפייה להגברת התחרות ולהוזלת המחירים לצרכן.
המסמך של כהאן מציג תמונה מטרידה של המתרחש מאחורי הקלעים: רפורמה מבנית רחבה שביכולתה לשנות את ענף החלב הישראלי מקצה לקצה, מקודמת ללא נתונים מספקים, ללא בחינה אמפירית מסודרת, וללא מנגנוני הגנה בסיסיים שמתחייבים מכל שינוי משקי בהיקף כזה.
על פי היועמ״ש, ברפורמה המוצעת יש שלושה כשלים עיקריים:
- היעדר בשלות עמוק: אין נתוני עומק על השפעת ההפחתה במחיר, על היקף הפדיון הצפוי, על הייצור המקומי, על היבוא או על המחיר לצרכן. הנתונים האלה הדרושים כדי לבסס את השגת התוצאות שהרפורמה מבקשת להשיג.
- ליקויים מהותיים במנגנוני הרפורמה: חסרים בה כלי מעבר, מנגנוני בקרה וחלופות.
- קיימת פגיעה אפשרית בזכויות חוקתיות, ללא תכלית ראויה ומוכחת, ולא באופן מידתי, בקניין ובכבוד החקלאים.
ביטול המכסים ללא תמיכה ממשלתית
חוות הדעת של כהאן מתמקדת בסוגיות ליבה ברפורמה, כמו הפחתת מחיר המטרה (המחיר שמשולם לרפתן עבור החלב הגולמי), ביטול התכנון במשק החלב וביטול המכסים על מוצרי חלב. בנוסף, קיימות סוגיות משניות, שהן לדבריו, בעלות השלכות מרחיקות לכת. סוגיות אלה, לטענתו, "כלל לא נדונו באופן הנדרש כדי שניתן יהיה להביאן בפני הממשלה".
החלטות בסוגיות אלה, הוסיף כהאן, צריכות להתקבל לאחר שקילת כל השיקולים הרלוונטיים לעניין. "לא מתקבל על הדעת שהממשלה תקבל החלטה שתעצב מחדש ענף חקלאי שלם מבלי להציג תשתית עובדתית, הערכת השפעות ותחזיות, כפי שנדרש בכל תחום כלכלי אחר", נכתב בחוות הדעת.
אחד הסעיפים הדרמטיים ביותר ברפורמה הוא הפחתה מיידית של 15% במחיר המשולם לרפתן עבור החלב הגולמי. על פי חוות הדעת המשפטית, לא הוצג ברפורמה כל נימוק מקצועי לשיעור ההפחתה, אין חישוב לגבי השלכותיו, ובתרחישים מסוימים, 50% עד 90% מהרפתות עלולות למצוא את עצמן במהרה בהפסדים.
יתרה מזאת, הרפתנים ייאלצו לספוג הפסדים כבר בחודשים הראשונים, עוד לפני שיוכלו בכלל לפדות מכסות. המשמעות, כתב כאהן, פגיעה בקניין ובכבוד האדם שאינה מידתית – וייתכן שאין לה תכלית ראויה.
סעיף נוסף שמעלה דאגה משמעותית הוא כוונת האוצר לבטל לחלוטין את המכסים על יבוא מוצרי החלב, ללא תמיכה ממשלתית או מערך הגנה חלופי.
חילוקי דעות מקצועיים
היועמ"ש הצביע על חילוקי דעות מקצועיים בעניין, בין משרד החקלאות למשרד האוצר: על פי העמדה המקצועית של משרד החקלאות, ביטול המכסים ללא תמיכה תקציבית ישירה לחקלאי, שתגן עליו מפני יבוא ממדינות זולות משמעותית מישראל, כמקובל בעולם, יביא לקריסה מלאה של הענף. הדבר עלול להוביל לקריסה כמעט ודאית של חלק גדול מהענף המקומי, מאחר שעלות הייצור בישראל גבוהה משמעותית לעומת מדינות היבוא.
לעומת זאת, על פי ההערכה המקצועית של משרד האוצר, בהינתן מחיר מטרה מופחת, ביטול המכסים וביטול התכנון, ענף החלב המקומי יצטמצם בשליש בלבד, אך בסופו של דבר המחירים יירדו כמצופה – אף שגם משרד האוצר עצמו מודה שהשפעת המהלך על המחיר לצרכן תהיה מוגבלת.
אמנם מדובר במחלוקת מקצועית ולא במחלוקת משפטית, אבל על פי היועמ"ש הפערים המקצועיים משמעותיים והנגזרות שעלולות להתרחש כתוצאה מיישום הרפורמה הן דרמטיות. חילוקי הדעות הללו מקשים מאוד על הגשת ההחלטה ללא בדיקת עומק ומיצוי מחלוקת מקצועית עובדתית זו, כדי שהממשלה תוכל לשקול ולהכריע בדבר באופן מושכל. היועמ"ש הדגיש: "מובן מאליו, שלא יהיה זה נכון לברר 'מי צדק' לאחר מעשה, שכן אז, וככל שתחזיות גורמי המקצוע במשרד החקלאות יאומתו, לא ניתן יהיה עוד להשיב את הגלגל לאחור".
אין תשובות
חוות הדעת המשפטית חושפת שלממשלה אין תשובות לשאלות יסוד הכרחיות לקבלת החלטה מושכלת, ובהן: כמה רפתות צפויות להיסגר? מה תהיה ההשפעה על הביטחון התזונתי? מה יקרה במקרה של משבר עולמי? כיצד תושפע התעסוקה בקיבוצים ובמושבים? מה העלות האמיתית למשק? מה ההשפעה על התעשייה ועל הלוגיסטיקה? מהן החלופות העומדות בפני הממשלה למימוש מטרות הרפורמה?
"הרפורמה נעדרת כל נתונים כמותיים, חישוביים או איזשהו בסיס נתונים שניתן להישען עליו, באשר לתועלת שתצמח לצרכן כתוצאה מיישום הרפורמה", כתב היועמ"ש. "כיצד יכולה הממשלה להכריע בדבר קיצוץ שליש מענף החלב המקומי, ואולי אף למעלה מכך מבלי לדעת, באופן מחושב ומבוסס, מהן התועלות שיצמחו לחברה מכך?"
אף שהייעוץ המשפטי למשרד החקלאות מסכים שהפחתת יוקר המחייה, ככל שתהיה מהמהלך, היא חשובה, מבהיר היועמ"ש שהיא אינה התועלת היחידה החשובה לציבור בישראל. "לענף החלב תועלות נוספות, ובהקשר זה, הרפורמה אינה מתייחסת להשלכות של סגירת רפתות על מקורות תעסוקה בפריפריה, תפיסת קרקע, ולהשלכות הצרכניות של תלות ביבוא, לאחר צמצום הענף המקומי". בהיעדר נתונים אלה, מדגיש כהן, לא ניתן להפעיל שיקול דעת סביר, שהוא תנאי מינימלי לקבלת החלטת ממשלה.
חוות הדעת מבליטה שלושה כשלים משפטיים מהותיים נוספים:
- החלת חוק התחרות רק על רפתנים: לפי הצעת הרפורמה, חוק התחרות יחול על יצרני חלב בלבד, ולא על ענפים אחרים. היועמ״ש מצביע על פגיעה בעקרון השוויון.
- הענקת זכות וטו לשר האוצר על חקיקה שאינה בסמכותו: הרפורמה דורשת שכל שינוי עתידי בחוק החלב ידרוש את אישור שר האוצר. כהן קובע שזהו מהלך חסר תקדים שאינו תואם את תקנון עבודת הממשלה, ועלול לפגוע בעצמאות משרד החקלאות.
- החלת הרפורמה על ענף הצאן, ללא ניתוח מתאים: הרפורמה לא מתייחסת לענף החלב מעזים וכבשים, אך היא מבטלת גם את המכסים על מוצרי החלב בענף זה. הדבר נעשה ללא בדיקה מקצועית מוקדמת, ללא ניתוח השפעות וללא הערכה על יכולת ההישרדות של הענף בלי מחיר מטרה ומכסי מגן.
חוות הדעת של היועמ"ש למשרד החקלאות קובעת נחרצות: הרפורמה במתווה הנוכחי, שכן היא אינה בשלה, אינה מבוססת נתונים, מעוררת קשיים משפטיים מהותיים ועלולה לפגוע בזכויות יסוד. "כל שינוי מבני עמוק במשק החלב מחייב בסיס נתונים מוצק, מערכת מעבר מסודרת, בחינה אמפירית, הגנת רפתנים, והגנה על ביטחון המזון של ישראל. במצב הנוכחי, אף אחד מאלה לא מתקיים".
