לאחר שנים בהן לא זכתה מדיניות צמצום החוב והגבלת ההוצאה שמנהיג משרד האוצר לדיון ציבורי, נראה שבתקופה האחרונה החלו להישמע קולות המאתגרים תפיסה זו. השבוע הוגשה הצעת חוק הקוראת לביטול הנומרטור, אחד הכלים המרכזיים להגבלת התקציב שנים קדימה דרך פסילת תכניות בעלות משמעות כספית. לפני שבועיים, בכנס של מכון אהרון במרכז הבינתחומי בהרצליה, ביקרו שלושה פרופסורים לכלכלה, צבי אקשטיין, רפי מלניק ועדי פוזנר את נציגי האוצר שהציגו בגאווה את נתוני צמצום החוב, וטענו כי ישראל נקלעה ל"אנורקסיה תקציבית".
פוזנר, ראש בית הספר לכלכלה באוניברסיטת תל אביב, תקף את הצעתו של החשב הכללי באוצר רוני חזקיהו להמשיך ולהקטין את יחס החוב תוצר אל מתחת ל-60%. בכדי להבין לעומק את הביקורת, ביקשנו מפוזנר להסביר את עמדתו על הדרך הראויה דרכה ניתן לקבל החלטות על הגדלת או הקטנת היחס בין החוב הציבורי לתוצר המקומי גולמי. התשובה לשיטתו, קשורה בייעוד של המקורות אשר יגוייסו בדרך של הגדלת החוב ולסיכוי שהוצאה בהווה תניב הכנסות בעתיד. אך לא פחות משיקולים כלכליים אלו, החלטת מדיניות מסוג של הגדלת החוב הציבורי קשורה לדעת פוזנר במידת האמון שיש לאזרחים בממשלתם.
למרות הביקורת על מדיניות האוצר, פוזנר חשדן מאד כלפי כל הגדלה של החוב. "שכשאתה מגדיל את החוב מישהו צריך להחזיר את זה. בעיקרון זה לא דבר טוב אלא עניין מאוד מסוכן. זו גם כך הנטייה של ממשלות – יש להן טווח ראיה מאוד קצר, לתת לנו רמת חיים גבוהה עכשיו ושנשלם עוד כמה שנים ונעניש בעצם את הממשלה הבאה שתצטרך לשלם את החשבון מכיסנו. לכן אני בעיקרון מאוד מתנגד להעלאה של החוב".
![שעון החוב הלאומי של ארה"ב ( צילום: Jesper Rautell Balle מתוך ויקימדיה קומונס).](https://static.davar1.co.il/www/uploads/2016/08/300816_Debt.jpg "שעון החוב הלאומי של ארה"ב ( צילום: Jesper Rautell Balle מתוך ויקימדיה קומונס).")
לשיטתו, הרחבה של השירותים החברתיים תלויה בהכרח בהגדלת המסים, ולא צריכה להיות קשורה בהגדלת החוב. "במשוואה יש שני חלקים – מיסוי והוצאה ממשלתית. להכניס כאן את החוב זו רמאות. להגדיל את השירותים החברתיים על ידי העלאת החוב זה לעבוד על האנשים. כאילו שאפשר להביא את הכסף משום מקום. אין דבר כזה. הילדים שלנו יצטרכו לשלם על זה. הנגידה מדברת על זה ואומרת – צריך יותר שירותים ויותר מסים. אפשר להסכים עם זה או לא. שאלה לגיטימית, פוליטית. שאלת החוב היא נפרדת מזה".
אבל רגע, כל חברה בעולם העסקי שרוצה לגדול ולהרוויח מגייסת חוב. למה כשהמדינה פועלת כך, זה לא לגיטימי בעינך?
"מצוין, אני רוצה להפריד. כל מה שאמרתי עד עכשיו מתייחס לגיוס חוב כדי לממן הוצאה ממשלתית שנוגעת לרמת החיים היום. שיפור מערכת הבריאות או המשטרה או קייטנות לילדים. אלו הן הוצאות שאני לא חושב שצריך לממן באמצעות חובות אלא באמצעות מסים.
"אבל נושא השקעה הוא שונה. כשמדובר בהשקעה שמניבה פרות, גיוס חוב למימון ההשקעה הופך להגיוני. הילדים שלנו הם אלו שיצטרכו להחזיר את החוב אבל הם גם ייהנו מהפירות של ההשקעה. אם ההשקעה מייצרת ערך שהוא גדול יותר מהחוב שגויס לטובתה זה מצוין. כשחברה מסחרית מגייסת כסף היא לא עושה את זה כדי שהמשרד יהיה יפה יותר. היא עושה את זה כדי לייצר יותר רווחים. לרכוש מכונות, לפתח מוצרים, לייצר ערך שיוכל להחזיר את החוב.
"להגדיל את החוב לטובת השקעות זה דבר נכון מאוד. אבל כאן נכנס עניין בעייתי. אם הייתי יכול באמת לסמוך על הממשלה שהיא באמת תגדיל את החוב מ 60% ל 70% ואת הכסף היא תשקיע בתשתיות, אז אני כן בעד הדבר הזה. איך תבדוק למשל שהממשלה מגדילה את החוב ואכן בונה כבישים? היא יכולה הגדיל את החוב ולהפנות את הכסף להוצאה. זו גם הנטייה שלה. הפוליטיקאי רוצה לתת לנו היום. הוא לא נהנה מביצוע השקעות שיחזירו את עצמן במהלך של עשרים או שלושים שנה".
איך אתה בכלל יכול להבחין בין הוצאות להשקעות, מערכת חינוך טובה זו השקעה או הוצאה?
"בכבישים זה מאוד פשוט. זו הוצאה גדולה היום שתניב לאורך שנים. חינוך זה גם מוצר צריכה עבור הילדים וההורים, וגם השקעה בעתיד. הממשלה תגדיל את החוב ותיתן קייטנות וארוחות צהריים בביה"ס ותגיד השקעתי בחינוך עבור העתיד. והצבא? זו גם השקעה. הגדלתי את החוב כדי להשקיע במטוסים. זה יוצר מצב שיהיה לנו קשה מאוד לבדוק את הממשלה ולראות שהיא לא מתחמנת אותנו".
אבל אם אני מסתכל על מה שאתה אומר מהכיוון ההפוך מה שאני מקבל זה – מאחר ואנחנו לא יכולים לסמוך על הממשלה עדיף לנו להיות במצב שהיא תמיד תקצץ את החוב ותימנע מביצוע של השקעות.
"זו אכן התפיסה של אנשים כמו החשב הכללי רוני חזקיהו ואנשים אחרים באוצר. הם אומרים לעצמם – הממשלה תמיד תמשוך לכיוון של הגדלת ההוצאה ולכן תפקידנו למשוך לכיוון השני.
"זה לא שיש לי פתרון לשאלה איך לעשות את הדברים. אבל חשוב לי להבהיר את הבעיה כמו שאני רואה אותה. העובדה שיש לנו חוב של 60% ותשתיות ברמה כל כך נמוכה זה מייצר מצב שהתשואה השולית על כל כביש היא מאוד גבוהה. זה לא כביש מותרות שאיננו נחוץ. הלחץ על הכבישים הוא כל כך גבוה שהמשמעות של המחלף שנבנה היא מאוד גבוהה.
"המציאות הזו שהתשתיות שלנו ברמה כל כך נמוכה ובאותו הזמן אנחנו שומרים על רמת חוב שפרופ' דני צידון קרא לה 'אנורקסית'. זה מצב טראגי בעיני. ובאותה נשימה אני ממש חושש שאם נאפשר לממשלה להעלות את החוב לרמה של 70%, איך נוכל לסמוך עליה שהיא באמת תפנה את הכסף למקומות הנכונים? זה פשוט מצב טראגי שנובע מהיותנו חברה דמוקרטית. כשאתה בודק את הממשלה כל ארבע שנים או פחות והפירות על השקעות מגיעות עוד עשר שנים".
אבל אתה מסתכל מסביב ורואה שיש מדינות דמוקרטיות שכן משקיעות לטווח ארוך בתשתיות שלהן. בין אם מדובר בחינוך בריאות או תחבורה. דמוקרטיות שמגייסות חוב שמתורגם לצמיחה קיימות. אצלנו בישראל יש בעיה מיוחדת עם האמון במערכת הפוליטית?
"זה לא שאני רוצה להחליף את השיטה הדמוקרטית. אבל השילוב שלה עם חוסר הסבלנות שלנו הוא בעיה. אנשים יראו את הכותרת של הריאיון הזה וכבר תהיה להם דעה והם יעברו הלאה. מחפשים תשובות מהירות. נניח, לדוגמה, שכחלון באמת יסביר לנו שהוא עבד ברצינות על בעיית הדיור ויש לו תכניות מפורטות שיביאו לבנייה של מאה אלף דירות בשנה בעוד עשר שנים. מישהו באמת יתייחס אליו ברצינות אם הוא לא יביא הורדה במחירי הדירות היום? ככה אנחנו וגם אותנו אי אפשר להחליף. אבל זו באמת שאלה מעניינת. למה פה זה ככה ובמדינות אחרות זה עובד אחרת? אני באמת לא יודע".
להתייחס בזהירות לעירוב המגזר הפרטי בתשתיות
לאחרונה התפרסמה תכנית, שגם אותה מוביל החשב הכללי רוני חזקיהו, להעביר חלק נרחב מההשקעה הממשלתית בתשתיות לשיטת ה-PPP, שיטת מכרז בה הממשלה מציעה לסקטור הפרטי לבנות עבורה תשתיות – כבישים בתי ספר וכו' – ומתחייבת להעביר לחברה שבונה ומפעילה את התשתיות תשלום חודשי. תכנית זו, במידה ותיושם, תוביל להפרטה משמעותית של חלק משמעותי מעבודות התשתית שנמצאות היום בידי המדינה.
פרופסור פוזנר מציע הבחנה לפיה ניתן להעריך את הבעיות שעלולות להיות בעירוב חברות פרטיות בתחום התשתיות. "צריך להבדיל בין שני סוגי תשתיות. אלו שניתנות למוניטיזציה, כלומר להרוויח מהשימוש בה על ידי גביית תשלום כמו כביש 6, ואלו שלא. יש השקעות שלא ניתן להרוויח מהם כסף, לדוגמה כביש עירוני. אתה לא יכול בכניסה לכל רחוב להעמיד מחסום. זו השקעה שעולה כסף ומשפרת את הרווחה של התושבים לאורך שנים ונותנת תועלת לחברה.
"השוק הפרטי יכול, למעשה, לבצע השקעה רק איפה שניתן לבצע מוניטיזציה – לייצר משהו שאפשר למכור לאנשים ולגבות מהם כסף על השימוש בו. בפרויקטים כאלה יש יתרון מסוים לשוק הפרטי. הוא ילך על פרויקט רק אם הוא צפוי להיות כדאי כלכלית. אבל מה עם כל הפרויקטים החשובים והנחוצים שאינם ניתנים למוניטיזציה? רוב הדברים שאנחנו רוצים שהממשלה תעשה הם כאלה.
"עכשיו באה הממשלה ואומרת, נביא יזם שיבנה כביש או ירחיב כביש קיים, כזה שלא ניתן לגבות עליו תשלום. הממשלה תשלם ליזם שכירות על הכביש כל שנה לדוגמא, מאה מיליון שקל. אחרי עשרים שנה הכביש יעבור לרשות הממשלה.
"אבל בוא נראה מה בעצם קורה פה. הממשלה מתחייבת לשלם לאורך זמן – אז במה זה שונה ממצב שבו היא תגייס חוב, תשלם היום בעצמה ליזם את עלות בניית הכביש ולאורך שנים תחזיר את החוב? הממשלה פשוט לוקחת למעשה הלוואה בלי לקחת את ההלוואה. זאת אומרת שההתחייבות לקבלן פרטי לשלם לו כל חודש על בניית הכביש זו דרך להתחכם ליחס החוב תוצר. להגדיל את החוב בדרך עקיפה ולעבוד על סוכנויות הדירוג ועל האזרחים. במקום לקחת את ההלוואה באמצעות אגרות חוב לוקחים את ההלוואה מהיזם שבונה את הכביש. איזה יתרון יש לו במתן ההלוואה הזו? אח"כ בונה הכביש הולך למוסדיים ולוקח את ההלוואה הזו. החוב הממשלתי הרשמי שלנו הוא אולי 60% אבל אנחנו מייצרים חוב נסתר בהתחייבויות של הממשלה לחברות הללו שבונות עבורה תשתיות".
מבחינה כלכלית, אם אתה בתפקיד ניהול נכסי המדינה, יש לשיטה הזו איזשהו יתרון?
"לא. אין לזה שום יתרון. בפרויקטים שניתנים למוניטיזציה יש לשוק הפרטי יתרון. לממשלה יש נטייה לעשות גם פרויקטים טובים וגם פרויקטים שלא נותנים תועלת כלכלית. השוק הפרטי לא יסכים לממן פרויקט שלא משתלם כלכלית. לכן זה נכון להשתמש בשוק הפרטי כסנן של פרויקטים שנועדו להחזיר את עצמם. אבל במקרה של פרויקט שלא ניתן למונטיזציה שבו המדינה מתחייבת לשלם למפעיל – אין לזה שום הצדקה. אם היא הייתה מממנת אותו בעצמה היא הייתה משלמת פחות. היא הייתה משלמת בעצמה את הריבית על ההלוואה ולא הייתה צריכה להוסיף לקבלן תשלום על הריבית שהוא משלם – ריבית גבוהה יותר כנראה.
"צריך להבין, שכשהממשלה בונה כבישים או כיתות לימוד, היא לא באמת עושה את זה בעצמה. יש מכרזים וקבלנים בונים. ההבדל הוא שיטת המימון. זה תרגיל חשבונאי פשוט והאמת היא שהרבה מההתנהלות של הממשלה במשק קורית בגלל תרגילים חשבונאיים כאלו. איך לא להכניס משהו לתקציב".
אתה יכול לתת דוגמה לתרגיל כזה?
"מחיר למשתכן זו דוגמא מצוינת. מחיר למשתכן זו הנחה למי שזוכה בהגרלה בנכס שלא בהכרח נמצא במקום שהוא רוצה לגור בו. משהו מטורף לגמרי. במקום זה היה עדיף לתת לכל זוכה צ'ק של 200,000 שקל שיחליט מה הוא רוצה לעשות עם זה. והיה עדיף עוד יותר לתת סכום נמוך יותר לכל זכאי ללא הגרלה. הבעיה היא שאת הכסף שתיתן לאנשים אתה צריך לרשום בתקציב המדינה כסעיף הוצאה. אז אתה מגדיל את הגירעון. לעומת זאת לתת הנחה על הקרקע שהמדינה מוכרת, זה לא נכנס לתקציב המדינה. זה אובדן הכנסה שלא רואים אותו. יש הרבה תרגילים כאלה".
כל הסיפור הזה מתחיל בנקודה שאנחנו או אולי פקידי הממשלה מאבדים את האמון ביכולת של הממשלה לקבל החלטות בראיה ארוכת טווח?
"נכון, פקידי הממשלה מבינים שאם רק תיתן לממשלה את האפשרות, היא תחלק מתנות לאזרחים היום כדי שירגיש טוב ויבחר בה בקלפי, אבל את החשבון תגיש ממשלה אחרת עוד חמש שנים".
יכול להיות שיש מישהו שמרוויח מזה? שרוצה שיהיו יותר פרויקטים ב-PPP?
"אני לא מאמין בקונספירציות. שיש מישהו שמושך בחוטים. מי שחושב שצריך להגביל את הממשלה באמת מאמין שהממשלה היא כזו וצריך להגביל אותה. זה לא שהוא עושה את מה שהוא עושה כדי שיהיה PPP ואז מכרז ואיזו חברה תרוויח.
"זו לא קונספירציה אלא פשוט טרגדיה. כך קוראים בכלכלה למצב עניינים רע שאין לו כנראה פתרון. היינו רוצים שהממשלה תגייס חוב ותשקיע בתשתיות, אבל אנחנו לא מאמינים שהממשלה תעשה עם הכסף דברים טובים. אם יכולנו לסמוך על הממשלה לא הייתה לי בעיה שיחס החוב תוצר היה עולה ל-70% ל-80% ול-90%. אם הכסף היה יוצא על השקעות שיתנו צמיחה עתידית, שיעורי המס היו נשארים אותו הדבר ובזכות הצמיחה התקבולים של המדינה היו גדלים ומכסים את החוב. אבל כשאנחנו לא מאמינים לממשלה וחוששים שהכסף יבוזבז, אנחנו לא מאפשרים לה להגדיל את החוב – ובסוף נשארים עם תשתיות מועטות מדי".
בסופו של דבר אתה כלכלן, מה כן אפשר להגיד שנכון כלכלית לעשות עם יחס החוב תוצר?
"אם בכל זאת לדבר על מספרים, אנחנו מדברים על יחס חוב תוצר של כ-60%. בזמנים שונים למספר הזה יש משמעויות שונות. 60% חוב תוצר במצב של ריבית של 5% לשנה זה לא כמו 60% חוב תוצר כשהריבית היא אפסית. זה משהו שהרבה יותר קל להחזיק אותו. לכן הרסן הזה של יחס חוב תוצר צריך להשתנות ביחס לסביבת הריבית. כשהריבית יורדת אפשר בעצם להעלות את יחס החוב תוצר ולהישאר עם אותה מעמסה. לכן יש לי תחושה שאנחנו מאוד קיצוניים בהגבלה שלנו את החוב של הממשלה. מצד שני אני באמת חושש.
"אולי היה אפשר להקים לצורך זה גוף שנמצא מחוץ לממשלה. ננסה לעשותו עצמאי כמה שניתן ולא נתון לשיקולים פוליטיים. כמו בנק ישראל. הגוף הזה יקבל לדוגמא, תקציב של 10% מהתוצר שייועד להשקעות לפי בחירתו. אבל אני מודע לכך שההצעה שלי בעייתית. מה זה גוף לא פוליטי? ואם גוף כזה מחליט האם עדיפה השקעה בחינוך או בתחבורה – האם זו לא החלטה פוליטית? ואם זו כן החלטה פוליטית – אז האם היינו מוכנים שאנשים שלא נבחרו ולא נותנים דין וחשבון לבוחר יקבלו אותה?".
