ב-16 ביוני אישרה הממשלה את התוכנית הלאומית לבינה המלאכותית, המציבה לישראל יעדים שאפתניים לשנים הקרובות, ובראשם הרחבת כוח המחשוב הריבוני שלה. כבר באותו יום הגיע ראש המטה הלאומי לבינה מלאכותית, תא"ל במיל' ארז אסקל, לדיון סוער בוועדת הפנים והגנת הסביבה, שעסק בקידום מסלול תכנון מהיר להקמת חוות שרתים.

בדיון התברר כי השאיפה להפוך את ישראל למעצמת מחשוב עולמית צפויה להיות מורכבת ליישום. מול יעדי הממשלה ניצבו התנגדויות של רשויות מקומיות וארגונים אזרחיים, לצד לחצי התעשייה לקדם במהירות את הקמת התשתיות. כך קיבלה התוכנית הלאומית החדשה המחשה ראשונה לאתגרים התכנוניים והרגולטוריים שמחכים לה בפועל.

דחיפות הדיון נבעה מהפער בין צורכי "הענן" של העתיד לבין מגבלות התשתית של ההווה: חוות שרתים ענקיות דורשות שטחי נדל"ן נרחבים וכמויות חשמל חריגות בהיקפן.

לפי תיקון מס' 168 לחוק התכנון והבנייה, שנדון בוועדה, "חוות שרתים המיועדת לשימושי בינה מלאכותית" תוגדר כתשתית לאומית, בדומה לנמלים ולבתי סוהר. המשמעות היא שחוות גדולות במיוחד, שצורכות לפחות 50 מגה-ואט חשמל וכוללות יחידות עיבוד מתקדמות (GPUs), יוכלו לעבור במסלול תכנון מהיר בוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל), במקום בוועדות התכנון הרגילות.

היקף השקול לצריכה של עיר שלמה

התוכנית הלאומית לבינה מלאכותית מניחה כי בשנים הקרובות כושר הייצור של משק האנרגיה בישראל יעבור הרחבה משמעותית, בין היתר במסגרת שיתופי פעולה עם ארה"ב, איחוד האמירויות והודו. לפי התוכנית, מדובר בתוספת כוללת של 7 עד 10 ג'יגה-ואט – גידול של כמעט 50% ביחס להיקף הייצור כיום.

נציגי המטה הלאומי לבינה מלאכותית אמרו בישיבת הוועדה כי רק כדי להשיג את יעד הדגל של התוכנית הלאומית ל-AI – הקמת מערכת מחשוב לאומית שתכלול 100 אלף GPUs, השבבים החיוניים לאימון מודלים של בינה מלאכותית תידרש קיבולת חשמל של כ-300 מגה-ואט, היקף השקול לצריכה של עיר שלמה. על רקע זה הם תמכו בהצעת החוק, שמבקשת לשנות מן היסוד את האופן שבו המדינה מתייחסת לחוות שרתים.

ראשי הרשויות הזהירו כי המסלול המהיר יחליש את סמכויות התכנון המקומיות ויעביר ליזמים פרטיים שליטה רבה יותר בקרקע ובאנרגיה. גלית שאול, ראשת המועצה האזורית עמק חפר, שאלה: "איזו מדינה שפויה מוותרת על הזכות שלה לתכנן?" ואושרת גני גונן, ראשת המועצה האזורית דרום השרון, אמרה: "אנחנו מוכרים את מדינת ישראל ליזמים".

לצד החשש מפגיעה בתכנון המקומי, עלתה גם שאלת יכולתו של משק החשמל לעמוד בביקושים של חוות השרתים. רון אייפר, שייצג את משרד האנרגיה, אמר כי המשק יוכל לספוג "עוד אלף או טיפה יותר מגה-ואט של חוות שרתים", אך לדבריו, "משק החשמל צריך לעשות צעדים משמעותיים כדי לעמוד בביקושים".

גם החברה להגנת הטבע ולובי 99 הצטרפו לחשש מפני הפער בין צורכי החשמל של חוות השרתים לבין קיבולת משק החשמל. אופיר פאר מלובי 99 אמר כי באזורים נרחבים בישראל הרשת "מתוחה עד הקצה", וכי חוות שרתים "בהיקף של עיר קטנה" עלולות להגדיל את הוצאות החשמל ואף לעכב הקמת תשתיות חיוניות כמו בתי חולים.

עם זאת, אייפר הדגיש כי משרד האנרגיה "לא רוצה להוות חסם בקדמה ובהפיכת ישראל לקטר עולמי בתחום ה-AI". גם רשות החשמל הציגה בדיון שימוע הכולל סקירה של ההשפעות הצפויות מתשתיות המחשוב שעל הפרק, לצד שורת הצעות רגולטוריות להתמודדות עמן.

מרוץ חימוש טכנולוגי

לטענת נציגי הממשלה והתעשייה, החקיקה נדרשת בדחיפות משום שמדינות רבות בעולם כבר פועלות להבטיח לעצמן תשתיות מחשוב מתקדמות לבינה מלאכותית. לדבריהם, מי שלא יקים בזמן את התשתיות האלה עלול להישאר מאחור במרוץ הטכנולוגי, הכלכלי והביטחוני.

"זה מרוץ הצטיידות. כמו בנשק, כמו באטום, ככה זה בינה מלאכותית", אמרה יונית גולדברג, מקימת איגוד חוות השרתים הישראלי. לדבריה, תשתיות ה-AI הפכו למשאב אסטרטגי שמדינות מתחרות עליו. עמדה דומה הוצגה גם בהצהרה שפרסם באפריל הפורום הכלכלי העולמי, שלפיה "תשתית AI היא כיום תשתית לאומית אסטרטגית, בעלת חשיבות דומה לרשתות חשמל, נמלים או צינורות נפט".

ליאור חיימוביץ, סגן ראש המועצה הלאומית לכלכלה, הדגיש כי ישראל מפגרת בתשתיות אחר המדינות המובילות. גולדברג פירטה כי הפער עומד לדבריה על שנתיים מול ארה"ב, שנה וחצי מול סינגפור, ושנה מול גרמניה ואנגליה.

ראש המטה הלאומי לבינה מלאכותית, ארז אסקל, הצטרף לדברים ואמר כי ישראל חייבת להשיג במהירות את תשתית המחשוב ש"תקבע את עתידנו ואת ביטחוננו". לדבריו, הבינה המלאכותית היא "הנפט החדש", וחשיבותה קריטית לביטחון הלאומי, לכלכלה ולהמשך שגשוגה של המדינה.

הדברים עולים בקנה אחד עם דו"ח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן על תשתיות לאומיות לבינה מלאכותית, שפורסם שבוע קודם לכן. בדו"ח נכתב כי תשתית אינה עניין טכני בלבד, אלא גורם שקובע מה המדינה מסוגלת לפתח, וכי הבינה המלאכותית כבר משנה את אופן פעולתן של ממשלות.

בדו"ח המבקר, שהשווה בין יכולותיה של ישראל בתחום הבינה המלאכותית לבין מדינות מפותחות באירופה ובעולם, ישראל מתוארת כבעלת פוטנציאל לאומי גבוה מאוד, בזכות חוזקותיה בתחומי המחקר וההון האנושי. עם זאת, לפי הדו"ח, הפוטנציאל אינו ממומש במלואו, בין היתר בשל היעדר הנהגה ממשלתית מתואמת, ובשל פיגור בבניית התשתיות הפיזיות והרגולטוריות הנדרשות.

המבקר ציין כי ישראל מדורגת במקום ה-26 בתחום התשתיות ב"מדד ה-AI הבינלאומי" (Global AI Index), והצביע על פער בולט במימוש התקציב: מתוך 270 מיליון שקלים שכבר אושרו למחשוב מתקדם, מומשו 11% בלבד.

בישיבת הוועדה עלה פער גדול בין שני תהליכים מרכזיים שצריכים להתקדם במקביל כדי שהמדינה תעמוד ביעדיה בתחום תשתיות מחשוב-העל. גולדברג אמרה כי זמן ההקמה של חוות שרתים בישראל עומד על כשנתיים, אך הצטרפה לחשש שקצב ההקמה לא יותאם לתהליכים שתלויים במגזר הציבורי, ובהם הגדלת קיבולת משק החשמל, הרחבת תשתיות ההולכה והשלמת הליכים תכנוניים ורגולטוריים. "אין לנו זמן להמתין לרגולטור", סיכמה גולדברג, "כי לא יהיה פה אירוע".

באפריל פרסמה סוכנות האנרגיה הבינלאומית (IEA) דו"ח שהצביע על "צוואר בקבוק" תשתיתי חריף ברחבי העולם, והמחיש את הדאגות שעלו בדיון בוועדה. לפי הדו"ח, "מהירות מהפכת ה-AI עומדת בניגוד גובר למהירותן של המערכות הפיזיות, החברתיות והכלכליות שבבסיסה".

הדו"ח מדגיש כי התורים לחיבור לרשת הם "ארוכים ומורכבים", וכי זמני ההמתנה בפועל מגיעים ל"חמש עד עשר שנים בתחומי שיפוט רבים". כלומר, גם אם ניתן לבנות חוות שרתים בתוך כשנתיים, במדינות מערביות רבות כבר מתממש החשש שעליו הצביע יו"ר הוועדה, ח"כ יצחק קרויזר, כששאל אם "נבנה חוות שרתים ולא יהיה לנו חשמל להפעיל אותן?".

בדיון עלתה גם האפשרות שהאתגרים במדינות אחרות יכולים להעניק לישראל יתרון, גם אם זמני. התוכנית הלאומית החדשה טוענת כי "בשלב זה המרחב הרגולטורי העולמי נמצא עדיין בעיצוב. מציאות זו יוצרת לישראל הזדמנות ייחודית להשפיע על עיצוב כללי המשחק".

גולדברג הציגה את אירלנד כדוגמה למדינה שעודדה הקמה נרחבת של חוות שרתים, עד שנוצר עומס כבד על משק החשמל והרשויות החלו לבלום פרויקטים. לדבריה, הדבר הוביל כיום למצב של קיפאון, בזמן שהמדינה ממתינה לאסטרטגיה חדשה שהבטיחה הממשלה. בצל הטלטלות הרגולטוריות הללו, ציינה גולדברג, "התחילו לברוח חברות מאירלנד".

גישות רגולטוריות: דוגמאות הולנד וסינגפור

הולנד מציגה דוגמה מורכבת: בעשור האחרון היא עברה ממעמד של מוקד משיכה עולמי לחוות שרתים למדינה שנוקטת גישה רגולטורית זהירה וקפדנית יותר. כמו באירלנד, גם בהולנד התקבלו החלטות שעצרו בפתאומיות את התרחבות הענף: ב-2019 הוקפאה בנייה של חוות שרתים באמסטרדם, ב-2022 נעצר בפרלמנט פרויקט חוות הענק של מטא, ובתחילת 2024 נכנס לתוקף איסור לאומי על הקמת מתקנים בהספק של יותר מ-70 מגה-ואט.

בלובי 99 טוענים כי ישראל צריכה ללמוד מהולנד ולאמץ מדיניות המבוססת על תכנון מוקדם ועל היערכות מראש של משק החשמל לביקושים הגוברים. לדבריהם, היערכות כזו נדרשת כדי למנוע פגיעה באמינות האספקה ועלייה במחירי החשמל לשאר המשק.

עם זאת, המקרה ההולנדי משמש גם אזהרה מפני המחיר של עצירות רגולטוריות ממושכות. ב-2024, חמש שנים לאחר ההקפאה באזור אמסטרדם, טען איגוד חוות השרתים ההולנדי (DDA) בדו"ח השנתי שלו כי המורטוריום עדיין משפיע על צמיחת המגזר: "ההקפאה גרמה לביקוש הבינלאומי לצנוח בחדות ולעבור למיקומים אחרים ברחבי אירופה".

גם בסינגפור הוטלה הקפאת בנייה ב-2019, בשל חשש ממחסור בחשמל ובשטח. ההקפאה הסתיימה ב-2022 והוחלפה ב"מפת דרכים ירוקה", שהפכה אותה ל"מסננת איכות במקום תקרת צמיחה". כיום, במקום הגבלה מפורשת על בניית חוות שרתים, כל פרויקט חדש בסינגפור חייב לעמוד בדרישות מחמירות, הכוללות יעילות אנרגטית מהשורה הראשונה, שימוש בטכנולוגיות ירוקות, וניצול יעיל של קרקע, מים ואנרגיה. כך מועברת במידה רבה האחריות לשיפור היעילות והקיבולת של משק החשמל גם לצד הצריכה, ולא רק לצד האספקה.

האסטרטגיה הסינגפורית, הנחשבת דוגמה בולטת ליכולתה של מדינה קטנה להשיג השפעה משמעותית בתחום ה-AI, מתמקדת בהפיכת האי הקטן למרכז עולמי ל"חדשנות יישומית". הדבר מזכיר את "המכון הלאומי לבינה מלאכותית" שמוצע בתוכנית הלאומית החדשה של ישראל.

ההתמקדות בבניית מרכז שבו טכנולוגיות AI עוברות ממחקר ליישום מעשי בעולם האמיתי, במטרה לנצל חוזקה מחקרית לפתרון אתגרים במגוון תחומים, ממנפת את היתרונות הסינגפוריים, בדומה ליתרונות הישראליים, בתחומי המחקר והחדשנות. בה בעת, הובלה בחדשנות יישומית דורשת פחות כוח מחשוב גולמי לעומת פיתוח ואימון של מודלים חדשים, ולכן מתאימה את אסטרטגיית סינגפור למגבלותיו של משק החשמל שלה.

בסופו של דבר, במסגרת הפרגמטיזם האסטרטגי שלה כמדינה קטנה, סינגפור בחרה בינתיים שלא לחתור לריבונות תשתיתית מלאה בתחום ה-AI, אלא לאזן בין תלות בתשתיות ובמודלים הקשורים לסין לבין תלות בתשתיות ובמודלים הקשורים לארה"ב. גישה זו עומדת בניגוד חזיתי לתוכנית הלאומית הישראלית, בכל הנוגע לריבונות וביטחון באמצעות כוח מחשוב עצמאי.

התוכנית הלאומית החדשה לבינה מלאכותית מגדירה תשתית מחשוב עצמאית עד ל"סף טכנולוגי נדרש אשר יבטיח גישה למשאבים והפחתת תלות בשרשראות אספקה בינלאומיות". זאת במטרה לאפשר למדינה "יכולת עצמאית נרחבת". מכך נגזרות, בין היתר, מטרת 100 אלף ה-GPUs במערכת מחשוב ה-AI הריבונית, וכן 300 מגה-ואט החשמל הנדרשים לשם כך.

הצעות מרשות החשמל

רשות החשמל הצטרפה לדיון עם שורה של הצעות רגולטוריות המותאמות למצב הישראלי. ראשית, ביחס להצטברות של בקשות חיבור בהיקף של אלפי מגה-ואט, הרשות מציינת כי חלקן מוגדרות כבקשות "כפולות" – כלומר, ספקולציה שיווקית שמכבידה על המערכת. כדי להתמודד עם התופעה ולהבטיח שרק פרויקטים רציניים יתפסו מקום בתור, הרשות מציעה הליך של סינון ובחינת ישימות, הכולל הצגת זיקה לקרקע ותוכנית בנייה מאושרת למתקן הצריכה.

בנוסף, הרשות מבקשת לשנות את המודל הכלכלי של ההמתנה בתור, כדי למנוע מצב שבו בקשות ללא היתכנות אמיתית חוסמות יזמים אחרים. במסגרת זו, יוטל על היזמים תשלום על "שמירת מקום ברשת", שייגבה משלב הגשת הבקשה ועד למתן המתח בפועל. כך יחויבו החברות להעריך מראש את יכולת המימוש שלהן.

שתי הצעות מרכזיות של הרשות נוגעות למיקומן של חוות השרתים, סוגיה שזכתה להתייחסות רבה בישיבת הוועדה. הרשות שואפת להסיט את הביקושים הגבוהים ממרכז הארץ העמוס לאזורים שבהם משק החשמל פנוי יותר לקליטת צרכנים גדולים. לשם כך היא מקדמת תמרוץ לצרכני חשמל מעל 50 מגה-ואט שיבקשו חיבור באזורי הפריפריה.

הצעה נוספת מתייחסת למרחק שבין צרכן גדול לבין מקור הכוח שלו, שלאורכו נדרשים קווי מתח ומערכות הולכה שהרחבתם דורשת זמן, תכנון, שטח ותקציב. ברשות החשמל נבחנת האפשרות לאפשר עסקאות ישירות בין יצרני חשמל פרטיים לבין חוות שרתים סמוכות, ללא מעבר ברשת הארצית. מודל זה, המכונה "צרכן חצר", נועד לאפשר לחוות שרתים לקבל אספקת חשמל ישירה מתחנות כוח קיימות או חדשות, ובכך לחסוך את זמן התכנון הממושך ואת העומס על המערכת הלאומית.

במקביל, המדינה שואפת להפוך את החוות, ככל הניתן, למרכזי אנרגיה בפני עצמם. לשם כך יורחב המסלול המאפשר הקמת מתקני ייצור ואגירה עצמאיים בתוך מתחמי חוות השרתים, מה שיאפשר בחינה של בקשות החיבור והייצור כבקשה אחת אחודה מול מנהל המערכת.

הצעה נוספת של רשות החשמל נועדה למנוע צורך בהקמת תחנות כוח נוספות רק עבור רגעי השיא, כמו ימי הקיץ החמים ביותר. חוות השרתים הגדולות יידרשו לתרום ליציבות המשק באמצעות מנגנון של "ניהול גמיש וגיבוי", שיחייב אותן להפחית את צריכתן מהרשת בשעות עומס מוגדרות – עד 200 שעות בשנה בסך הכול, ולהסתמך על גיבוי עצמי. בכך טוענת הרשות כי ניתן לשמור על אמינות האספקה לכלל משקי הבית, במידה מסוימת גם ללא הקמת תחנות כוח חדשות.