החלת פיקוח מחירים על 21 מוצרים נוספים עשויה לחסוך לצרכן הישראלי 1.8 מיליארד שקלים בשנה, כך קובע מחקר חדש של הכלכלן ד"ר יובל אופק-שני. המחקר, שנעשה עבור פורום ארלוזורוב ורשות ההסתדרות לצרכנות, בחן את פיקוח המחירים ככלי להפחתת יוקר המחיה, נוכח חוסר ההצלחה של ההתמודדות איתה באמצעות פתיחה ליבוא והגברת תחרות. המחקר מציג קריטריונים לבחירת מוצרים שייכנסו לפיקוח מחירים, וגוזר מהם רשימת מוצרים מוצעים לפיקוח.

אופק-שני טוען שבתנאים של ריכוזיות, פיקוח מחירים יכול להפחית מחירים לצרכן תוך הבטחת רווח סביר. הוא ניתח שורה של מוצרים שנמכרים בשווקים ריכוזיים ואשר דורגו לפי מספר קריטריונים, בהם בריאות והיקף ההוצאה של הצרכן הישראלי עליהם.

תוצאות הניתוח הניבו הצעה מצומצמת להוספת 10 מוצרים, שתחסוך לישראלים כ-1.3 מיליארד שקלים בשנה, או מורחבת, שכוללת 21 מוצרים ותחסוך כ-1.8 מיליארד שקלים – חיסכון בהיקף של מאות שקלים למשק בית בשנה. נוסף לכך, המחקר ממליץ להמשיך לפקח על מרבית המוצרים שכעת בפיקוח.

הצלחת הפיקוח נובעת, לפי אופק-שני, ממצב השווקים בישראל. הוא מסביר שהחסרונות שמיוחסים לפיקוח המחירים תקפים במצב שבו מתקיימת תחרות עם יצרנים רבים, ללא נתח שוק גדול לאחד מהם. אך זהו מצב חריג, בפרט בישראל, שבה מספר קטן של ספקים שולטים בנתח שוק גדול. במצב כזה, הפיקוח יכול להוריד את המחיר לצרכן תוך שמירה על רווח הולם ליצרנים ולספקים.

אופק-שני ערך ניתוח אמפירי של השפעות הפיקוח, באמצעות השוואה בין מחירי מוצרים דומים במאפייניהם, אך שהיו נתונים לפיקוח בתקופות אחרות. מן הממצאים הוא גזר שהחיסכון הצפוי לצרכן מהטלת פיקוח על מוצרים חדשים הוא כ-20% בממוצע.

ההוצאה השנתית של הצרכנים הישראלים על עשרת המוצרים המרכיבים את ההצעה הבסיסית עומדת על כ-6.6 מיליארד שקלים בשנה ולכן החיסכון הצפוי הוא 1.3 מיליארד שקלים. ההוצאה הכוללת מגיעה לכ-9 מיליארד שקלים עם הוספת 11 המוצרים הבאים בדירוג, והחיסכון הצפוי גדל ל-1.8 מיליארד שקלים.

שוקלים גם בריאות: הלחם המלא במומלצים

המחקר בחן מוצרים שלא מתקיים בהם שוק תחרותי, שכן אז מתבטא יתרונו של פיקוח המחירים. אל הקריטריון העוסק בהיעדר התחרותיות הוסיף אופק-שני שלושה נוספים: בריאותי, צרכני ומעשי. בקריטריון הבריאותי עומד מוצר שהוזלתו עשויה להועיל לבריאות הציבור. הקריטריון הצרכני בוחן עד כמה ההוצאה על מוצר משמעותית, בפרט עבור עשירוני ההכנסה הנמוכים, ואם הוא נכלל ב"סל המוצרים הנבחר" של משרד הכלכלה או ב"סל המוצרים המומלץ" של משרד הבריאות. הקריטריון המעשי בוחן מאפיינים שקיומם מקל על פיקוח מחירים יעיל ומוצלח, כמו עלויות ייצור יציבות ואחידות גבוהה יחסית בין גרסאות שונות של המוצר.

על בסיס הקריטריונים הללו, דורגו במחקר מוצרים מועמדים להכללה בפיקוח, וכן מוצרים שכבר נמצאים בפיקוח. בהתאם גובשו המלצות המדיניות של המחקר: הצעה מצומצמת, שכללה את עשרת המוצרים החדשים בעלי הדירוג הגבוה ביותר; והצעה מורחבת, שכללה 11 מוצרים נוספים (21 המוצרים בעלי הדירוג הגבוה ביותר).

בהצעה המצומצמת נכללו גז ביתי, קוטג’, גבינה צהובה קשה ארוזה, חיתולים, נייר טואלט, אורז לבן, משקה סויה (חלב סויה), סודה, חומרי ניקוי לכביסה ותמ"ל. אל ההצעה המורחבת נוספו אפונה קפואה וגרגרי חומוס קפואים, מעדן חלב עם קצפת, רסק עגבניות, לחם מלא, מרכך כביסה, אורז מלא, שימורי תירס, חמאה, יוגורט לבן ושמנת מתוקה לבישול.

אופק-שני העריך את החיסכון הצפוי מהטלת פיקוח על מוצרים חדשים בהנחה שמחירם יוזל משמעותית, 20% בממוצע. ההנחה נשענה על מקרי המבחן של הסרת הפיקוח והחזרתו במוצרי החלב, ועל ההשוואה בין מוצרים מפוקחים למוצרים שאינם מפוקחים. ההוצאה השנתית של הצרכנים הישראלים על עשרת המוצרים המרכיבים את ההצעה הבסיסית עומדת על כ-6.6 מיליארד שקלים בשנה ולכן החיסכון הצפוי הוא 1.3 מיליארד שקלים. ההוצאה הכוללת מגיעה לכ-9 מיליארד שקלים עם הוספת 11 המוצרים הבאים בדירוג, והחיסכון הצפוי גדל ל-1.8 מיליארד שקלים.

נוכח שילוב השיקול הבריאותי ברשימה, היא נועדה לא רק להפחית את ההוצאה, אלא גם להוזיל מוצרים שהמחקר מגדיר כרצויים מבחינה תזונתית. מוצרים כמו לחם מלא, אורז מלא וגרגרי חומוס קפואים מהווים דוגמאות מובהקות לכך.

לגבי המוצרים שכבר נמצאים בפיקוח, אופק-שני הציע שרובם יישארו מפוקחים. הוא המליץ להסיר את הפיקוח ממוצרים הדומים מאוד למוצרים המפוקחים, כגון חלב בשקית ולבן 3% שומן, בהנחה שהמחירים לא יעלה דרמטית בשל דמיון זה. לגבי שני מוצרים, גבינת גלבוע 22% שומן ולחם אחיד, כתבו החוקרים כי "קיימים טיעונים חזקים לשני הכיוונים", ולכן הם ממליצים "להשאירם בפיקוח ולהמשיך לבחון את הנושא בעתיד".

מוצרים שהוסרו מפיקוח התייקרו בחדות

הרקע למחקר הוא יוקר המחיה בישראל, המתבטא בין השאר במחירים גבוהים לצרכן ברשתות השיווק. המחירים קשורים לריכוזיות הגבוהה בשוק, שמאפשרת ליצרנים ולספקים עם כוח שוק לגבות מחירים גבוהים. ניסיונות הממשלות להתמודד עם יוקר המחיה התמקדו בפתיחה ליבוא והגברת התחרות, אך צעדים אלו לא הצליחו להביא להורדת המחירים המיוחלת. חרף זאת, ממשלות ישראל המעיטו בשימוש בפיקוח מחירים, ומבקר המדינה מצא ליקויים רבים בהחלתו.

אלא שלפי ניתוחו של אופק-שני, הפיקוח הקיים יעיל וחוסך לישראלים מאות מיליוני שקלים בשנה. הוא בחן כיצד הסרת הפיקוח והשבתו השפיעו על מחירם של יוגורט, גבינה לבנה, לבן ושמנת מתוקה. עם הסרת הפיקוח על היוגורט ב-1996, מחירו החל לעלות בקצב מהיר משל הגבינה הלבנה והלבן. ב-1999 הוסר הפיקוח על הגבינה הלבנה, ומחירה החל לעלות בקצב מהיר אף הוא.

ב-2014, כאשר הושב הפיקוח על הגבינה הלבנה, המחיר ירד משמעותית, וגם בהמשך קצב עלייתו היה מתון יותר. זאת בעוד מחיר היוגורט, שנותר ללא פיקוח, המשיך לעלות. החזרת הפיקוח על הגבינה הלבנה חסכה לצרכנים כ-142.5 מיליון שקלים בשנה. בין 1996 ל־2024 עלה מחיר הלבן, שנשאר בפיקוח, ב־65%; מחיר הגבינה הלבנה, שהפיקוח עליה הוסר ב־1999 והוחזר ב־2014, עלה ב־75%; ומחיר היוגורט, שהפיקוח עליו הוסר ב־1996 ולא הוחזר, עלה ב־218%.

מחירה של השמנת המתוקה עלה בכ-30% בין הסרת הפיקוח ב-2009 להשבתו בינואר 2014. מאז החזרת הפיקוח עד 2019 מחירה ירד ב-29.5%, למחיר נמוך מזה שהיה ב-2009 כשהפיקוח הוסר. הפיקוח על השמנת המתוקה חוסך כ-61 מיליון שקלים לצרכנים בשנה.

פיקוח בשוק ריכוזי לא גורם למחסור

בניגוד לטענה רווחת, המחקר קובע כי פיקוח מחירים לא חייב להביא למחסור. לפי המחקר, כשהשוק לא תחרותי והרווח חריג, נשמר רווח הולם גם לאחר הפיקוח, ועמו התמריץ ליצרנים להמשיך לספק את המוצר. "הניסיון הישראלי מלמד, כי בשווקים שבהם ליצרנים יש כוח שוק, וכאשר מחירי הפיקוח נקבעים בצורה סבירה ומתעדכנים לאורך זמן, אין בהכרח סיבה לצפות למחסור", נכתב, "ראוי שהרגולטור יפעל בשיתוף עם היצרנים כדי למנוע או לצמצם מחסור, ובמידת הצורך להתמודד איתו גם באמצעות פתיחת מכסות יבוא".

למחקר המלא