מערך הפיקוח על מחירי המזון הולך ומידרדר, סל המוצרים לא מתעדכן וגם המוצרים המפוקחים לכאורה, מפוקחים בפועל בצורה רפה, כך לפי דו"ח מבקר המדינה שהתפרסם היום (שני). עוד חשף המבקר כי מערך האכיפה מפחית את פעילותו, הפער בין מחירי המזון בישראל למדינות המפותחות נותר גבוה, והטיפול בדיווחי מונופולים הצהרתי בלבד.

לפי הדו"ח, רמות המחירים בישראל גבוהות במיוחד. במונחי כוח קנייה, המחירים בישראל גבוהים ב-27% בהשוואה לממוצע מדינות ה-OECD, והפער בענף המזון אף גבוה יותר ועומד על 37% בהשוואה למדינות ה-OECD ו-51% בהשוואה לאיחוד האירופי. המגמה שמצא המבקר היא זליגת מוצרים מפיקוח הדוק לפיקוח בסיסי או הוצאה מפיקוח בכלל, למרות קיומן של נסיבות מוכחות המקלות על הפקעת מחירים כמו ריכוזיות בשוק המזון ורווחיות חריגה בקרב יבואני מזון גדולים.

לפערים אלו יש הסברים אובייקטיביים – דוגמת היות ישראל שוק קטן, מוטה יבוא מזון וגם מצבים ברי שינוי כמו רווחים חריגים חלק מיבואנים והיצרנים. לפי הדו"ח, הפתרון הרצוי הוא "קידום פתרונות מבניים המגבירים את התחרות בטווח הארוך. אולם בשווקים מסוימים שבהם לא ניתן לקדם שינויים מבניים או בפרק הזמן הנחוץ עד להבשלתם, החלופות הן מצומצמות. אחת החלופות היא הפעלת כלי הפיקוח על המחירים".

הבדיקה של משרד מבקר המדינה התקיימה בחודשים אוגוסט 2022 עד פברואר 2023 ועסקה בעבודת ועדת המחירים המשותפת של משרד האוצר ומשרד הכלכלה והתעשייה ושל משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר, עבודת המפקחים על המחירים במשרדי הכלכלה והחקלאות ופעילות האכיפה והפיקוח על מחירים מרביים.

נכון ל-2023 משרדי האוצר, הכלכלה והחקלאות מפקחים יחד על מחיריהם של 46 מוצרי מזון ברמות פיקוח שונות. אלו כוללות פיקוח בסיסי, הכולל מעקב אחר המחירים והוצאות היצור ופיקוח הדוק, הכולל קביעת מחיר מרבי למוצר ונוסחת עדכון.

המבקר לא בדק האם כח האדם הקיים במשרדי הממשלה לביצוע משימות הפיקוח הולם את עומס המשימות הקיים, והתמקד בצורך לתעדף את הקצאת המשאבים בתחום זה בצורה מסודרת ויעילה יותר.

הוצאה מפיקוח גוררת זינוק במחירים

המבקר מציין כי חמאה מיובאת התייקרה בכ-60% בממוצע מאז שיצאה ממתכונת פיקוח "הדוק" בנובמבר 2021 ועד דצמבר 2022. בהשוואה, החמאה התייקרה גם בשווקים אחרים, אבל פחות – כ-30% באנגליה ו-38% בארצות הברית , במשך שנת 2022. המבקר נשען על החטיבה למחקר, כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות שפרסמה סקירה עדכנית על שוק החמאה בפברואר 2023. הממצא המעניין לגבי חמאה מיובאת הוא שמחירה ליבואן עלתה ב-85%, והרווחיות ירדה מ-52% ל45%, אך היבואנים הצליחו לגלגל עלייה זו אל רשתות השיווק המקומיות, כך שעליית המחיר לצרכן העלתה גם את רווחי היבואנים וגם את רווחי רשתות השיווק.

במוצר בסיסי אחר, לחם מצא המבקר כי פער המחירים הממוצע בין לחם מקמח רגיל, בפיקוח, ללחם מקמח מלא, שלא בפיקוח, עומד על 253% ולמרות זאת לא נשקלה הכנסת הלחם מקמח מלא לפיקוח ואף לא לדרגה הבסיסית שכוללת רק מעקב אחר הרווחיות.

נכון לשנת 2023 הדוח האחרון בנושא הרווחיות והעלויות של מאפיות הלחם המפוקחות, הנמצא בידי המפקח במשרד הכלכלה, מעודכן לשנת 2017. עוד עלה מהדו"ח כי המפקח על המחירים במשרד הכלכלה לא ביצע את עבודתו באופן סדור, בשונה מהמפקח על המחירים במשרד החקלאות, שכן ביצע מעקבים סדורים.

עם זאת, המבקר מציין כי אפילו בחמישון ההכנסה התחתון, הנתח של לחמים מפוקחים מכלל ההוצאה בקטגוריית הלחמים היא 11% בלבד. ההוצאה הגדולה ביותר היא פיתות, שחלקה הוא 44%.

לא משתמשים בכלים שיש למדינה

מדו"ח המבקר עולה תמונה של פיקוח חלש ורפוי, שלא מצליח להתעדכן בזמן ראוי, ולא אוכף את החוק באופן מרתיע. אף כי המבקר רואה בפיקוח מחירים כפתרון ביניים עד ליצירת מבנה תחרותי בשוק כפתרון ארוך טווח, הוא מתריע כי אי שימוש בו מפקיר את הציבור למחירים גבוהים ורווחיות יתר של יצרנים ויבואנים.

הוא ממליץ להשלים את ההסדרה שתחייב חברות פרטיות גדולות בתחום המזון והטואלטיקה לפרסם נתונים כספיים, לאסוף בסיס מידע מקיף על רמת התחרות במוצרים בשוק המזון, כדי לשקול הכנסה והוצאה מפיקוח של מוצרים בטווח זמן רלוונטי, הידוק הפיקוח על חמאה מיובאת, וכי על המפקח במשרד הכלכלה ליישר קו עם משרד החקלאות, שכן דורש דיווחים תקופתיים על עלויות ורווחיות במוצרים מפוקחים.

לפי הדו"ח בשנת 2021 מינהל האכיפה, מסחר ומדידה במשרד הכלכלה בחן בתחום הפקעת המחירים בענף המזון בשנת ב-1,200 בתי עסק בלבד מתוך 15,000, שהם 8% בסך הכל.

המבקר מצא כי "חלה ירידה במספר תיקי האכיפה שנפתחו בשנת 2021 (127) לעומת מספר התיקים שנפתחו בשנים 2018-2019 (1,574); מספר תיקי הכופר הצטמצם מ-118 בממוצע בכל שנה בין 2018 – 2019 ל-32 תיקים בשנת 2021 (ירידה של כ-73%); בשנים 2018 – 2021 רק 27% מתוך תיקי הביקורת שבהם נמצאו הפרות של מחירי הפיקוח שהועברו ממינהל אכיפה, מסחר ומדידה במשרד הכלכלה אל מחלקת התביעות במשרד הכלכלה הבשילו לכדי צעדי ענישה".

עוד נמצא כי "בביקורת הפנימית שנערכה במשרד הכלכלה על עבודת המינהל בשנת 2021 נמצא שבשנת 2019 בכ-78% מתיקי החקירה שהועברו למחלקת התביעות נדרשו השלמות חקירה מהותיות. נתונים אלו עשויים להעיד על היעדר אפקטיביות באכיפה".

עוד מציף המבקר כי עדכון שוטף של מחירי מוצרי החלב וביצי המאכל בשנים 2021 – 2022 התבצע בפרקי זמן ממושכים (בין 153 ל-280 ימי עבודה). הפער מוסבר בעיקר בהבדל בין נוסחה מתעדכנת ללא צורך בחתימת שר, לעומת אלו שכן, אז נוהגים השרים לעכב את חתימתם – בדרך כלל בשל חוסר הרצון להיות חתומים על עלייה במחירי המוצרים. כך, עדכון שוטף ללא הצורך בחתימה נעשה תוך 30 ימי עבודה בממוצע, בהתאם לחוק וקצר ב86% בהשוואה לעדכון שוטף המצריך חתימה של השרים על צו, מה שאורך 232 ימי עבודה בממוצע.

באגף התקציבים וברשות התחרות מתנגדים לשימוש בפיקוח מחירים

את הסיבות לנסיגה משימוש בכלי הפיקוח אפשר למצוא בתגובת אגף התקציבים ורשת התחרות למבקר. לדבריהם: "הפיקוח על המחירים הוא פתרון חלקי גם בשווקים שבהם לא ניתן לחולל פתרונות מבניים-תחרותיים בטווח הקצר. עוד הם מסרו כי לפיקוח על המחירים חסרונות רבים, ובהם פערי מידע בין המפוקחים למפקחים (הממשלה) שעלולים להביא לסטיות בקביעת המחיר; יצירת נקודת שיווי משקל לתיאום מחירים (בנצ'מרק) סביב המחיר המפוקח ובפרט בשווקים שאינם תחרותיים; מנגנון הפיקוח נשען על כיסוי עלויות הייצור בפועל ובכך פוגע בתמריץ של היצרנים להתייעל. כמו כן צוין כי הפיקוח על המחירים עלול להביא לעלייה בעלויות הייצור, לפגוע בחדשנות ובאיכות המוצר בטווח הארוך".

המבקר קובע כי טענות אלו אינן מספקות מענה של ממש, מפני שהחלטות הממשלה בעקבות ועדת טרכטנברג משנת 2011 עיגנו את הצורך לעשות שימוש גם בכלי של פיקוח על מחירים. הוא אף קובע שמאז ועד היום התחרותיות בחלקים רבים בשוק המזון והטואלטיקה נותרה נמוכה והריכוזיות גבוהה. כך, לא רק שהממשלה לא הצליחה לקדם תחרות בטווח הארוך, אלא גם נמנעה משימוש משמעותי בפיקוח מחירים בטווח הקצר.

פעולה יעילה של מערך הפיקוח, אמורה לכלול בדיקות תדירות של העלויות והרווחים בייצור המוצרים שנמצאים תחת פיקוח. בפועל, המבקר מצא כי פרק הזמן כי ועדות המחירים בענף המזון לא עדכנו את מחירי הבסיס (קביעת רמת מחיר וסל תשומות) למוצרי הלחם והחלב שבפיקוח, 16 מוצרים שהם כ-52% ממוצרי המזון שבפיקוח "הדוק" עומד על 8-9 שנים.

שר הכלכלה אמנם הצהיר במאי 2023 כי יטיל חובת דיווח על ספקי מזון גדולים, אך לפי המבקר הצוות הייעודי לנושא "לא פרסם תזכיר חוק ולא הוטלה חובת פרסום דוחות כספיים על חברות מונופוליסטיות בכלל המשק ולא על ספקיות מזון גדולות, כהגדרתן בחוק המזון, שאינן ציבוריות". גם כאן, אגף התקציבים מוביל התנגדות למהלך. לדבריו, "נמצא כי החסרונות שבמהלך עולים על היתרונות שבו. החסרונות הם העלויות הרגולטוריות הניכרות, היקף הנתונים שיפורסם שאינו נדרש, העובדה שהמהלך עלול לייצר תמריץ לחברות להציג רווחיות נמוכה יותר וכן קשיים ביישום ואכיפה".