בהרכב מורחב של שבעה שופטים בראשות השופט (בדימוס) אליקים רובינשטיין, קבע אתמול (רביעי) בג"צ כי הנהגת תקציב דו שנתי, באמצעות מנגנון רעוע של הוראת שעה מהווה שימוש לרעה בחוק יסוד. פסק הדין המפורט מבקר את עצם השימוש בתקציב דו שנתי וקובע כי לא ניתן יהיה להעביר תקציב דו שנתי נוסף במסגרת הוראת שעה. את העתירה נגד התקציב הדו שנתי הגישו מהמרכז האקדמי למשפט ועסקים בר"ג, גוף שעתירתו לבג"צ מנעה בעבר את הקמת בתי הכלא הפרטיים.

השופט אליקים רובינשטיין (צילום ארכיון: פלאש90)

ההחלטה התקבלה פה אחד על ידי השופטים: סלאם ג'ובראן, עוזי פוגלמן, אסתר חיות, ניל הנדל, חנן מלצר ויורם דנציגר. למרות זאת, פסק הדין הותיר את התקציב הדו-שנתי בתוקף לשנת 2018, וזאת בשל ההשלכות הכבדות של ביטולו כעת. פסק הדין הוא בעצם "כרטיס אדום" לשיטת החקיקה של "הוראת שעה" בנושא זה, שבית המשפט קבע כי היא נושאת 'התרעת בטלות' – כלומר, שכל נסיון דומה בעתיד צפוי להיות מבוטל על ידי בית המשפט. אם תרצה ממשלת ישראל לעשות שימוש נוסף בתקציב דו שנתי, יהיה עליה לשנות את חוק יסוד תקציב המדינה..

פסק הדין משתרע על פני 78 עמודים ונפתח בתיאור שני פגמים מהותיים שתקציב דו-שנתי מחזק  "האחת, ירידת קרנה של הכנסת כגוף המפקח על פעילויות הממשלה. השניה, פיחות במעמדם של חוקי היסוד, טכסטים חוקתיים, המוצא את ביטויו הן בהוראות שעה שונות המבקשות לתקן את חוקי היסוד באופן זמני וללא דיון ציבורי מספק".

ה"ניסוי" שנמשך עשור ו"מנגנון ההתכסות"

פסק הדין סוקר את כל הפעמים הקודמות בהן הונהג תקציב דו שנתי בישראל, כאשר כבר בפעם הראשונה עתר נגדו רוני בר-און, והתקציב אושר בדוחק, בעקבות הטענה שמדובר ב'פיילוט', שלא יחזור על עצמו, כנימוק לשיטה הפגומה בה הוחלט על חוק זה. "נסיבות ענייננו מצביעות, למרבה הצער" נכתב בפסק הדין, "שהמחוקק לא הטמיע את הערותיו של בית משפט זה בעניין בר-און. הנוריות שאמורות היו להידלק דומה שלא נדלקו. פעם אחר פעם אחר פעם העבירה הכנסת תקציב דו-שנתי, על רקע נוחות פוליטית… ככל שהיה מדובר במעין ניסוי, קבע בית משפט זה, גם אם בחריקת שיניים, כי הדבר יכול להיעשות על דרך של הוראת שעה, שכן מדובר כאמור ב'נסיבות חריגות'. אך כאשר ענייננו בפעם החמישית בה מעבירה המדינה תקציב דו-שנתי על דרך של הוראת שעה, ספק רב אם הרציונל ממשיך לחול".

תקציב המדינה בפורמט דיגיטלי (צילום: יצחק הררי דוברות הכנסת).

השופטים גם דחו את הטענה כי בחוק הנוכחי יש תיקון מהותי, שהופך אותו לשונה מתקציבים דו-שנתיים אחרים והוא 'מנגנון ההתכנסות', שקובע לשמור 'כסף בצד' למקרה של גירעון גדול, ובמקרים קיצוניים אף להפוך את תקציב השנה השנייה לחד-שנתי. "המנגנון האמור, מעבר לסרבולו, בא לרבע את העיגול – להותיר לממשלה את דו-שנתיות התקציב, שיש בו נוחות פוליטית ברורה, ועם זאת למנוע תוצאות אסוניות של גירעון משתולל. נוסחאות מסורבלות, שאדם מן היישוב היה מתקשה להבינן, באות כפתרון למצבים בעייתיים מבחינה פוליטית", וכן "היה לכל המעורבים בדבר כי מנגנון ההתכנסות הוא למעשה "מנגנון התכסות" מפני ביקורת שיפוטית". השופט רובינשטיין מזכיר את הנזק שיצר חוק ההסדרים משנת 1985, אשר רומס את כוחה של הכנסת מול כוחה של הממשלה כיוצר 'גירעון דמוקרטי'. לשיטתו, הפיכת התקציב לדו-שנתי מחליש עוד יותר את כוחה של הכנסת ומגביר את הגירעון הדמוקרטי, ובכך מהווה שימוש לרעה בחוק יסוד.

מנגנון ההתכנסות שהאוצר הכניס לתוך התקציב הדו-שנתי. המנגנון אמור לתת פיתרון מובנה, טכני ואוטומטי כביכול, למקרה שתחזיות ההכנסה וההוצאה בשנה הראשונה של התקציב הדו-שנתי אינן מתממשות, וכך כביכול להרגיע את המבקרים בדבר האיוולת שבקביעת תקציב דו-שנתי, ללא מספיק מידע על מה שיקרה בעוד שנה מעכשיו. אך המנגנון מתייחס רק לקיצוץ, ונותן לאוצר כלים לקצץ עד 10 מיליארד ש"ח מתקציב המדינה, גם ללא אישור הכנסת. גרפיקה: דבר ראשון.

סופו של התקציב הדו-שנתי ? לא בטוח

רובן של ההתקפות הקשות של שופטי בג"ץ כנגד התקציב הדו-שנתי  התמקד בשיטת החקיקה – תיקון חוק יסוד בהוראת שעה, ולא בעצם ההחלטה לאשר תקציב דו-שנתי, אשר הביקורת כלפיה הייתה רכה ולא חד משמעית. לכאורה, הפסיקה מאותתת לממשלה שאם יתוקן חוק היסוד בחקיקה ראשית וקבועה, ולא באמצעות הוראה זמנית, הדבר עשוי להיות קביל מבחינה משפטית. השופטים לא נקטו עמדה לגבי פגמים מהותיים בתקציב הדו-שנתי כפי שהוא בישראל, החל בכינויו המטעה כדו שנתי כשבעצם מדובר בשני תקציבים חד שנתיים שמצביעים עליהם ביחד. לנושא מנגנון ההתכנסות התייחסו השופטים רק בהיקף מוגבל – ולא להשלכה השלילית שלו על הוצאות הממשלה – הצורך "לשמור כסף בצד" למקרה של גירעון בלתי צפוי פירושו קיצוץ בפועל של מיליארדי שקלים מהתקציב של השנה הראשונה מבין השתיים, פעולה שאין בה צורך במקרה של תקציב חד שנתי.

הכנסת שסותמת לעצמה את הפה

העתירה נגד התקציב הדו-שנתי הוגשה ע"י "המרכז האקדמי למשפט ולעסקים בר"ג", כעותר ציבורי בעתירה עקרונית, שאינה מכוונת לטובת צד פוליטי מסוים. בפסק הדין ציינו השופטים כי התקציב הדו-שנתי פוגע גם בחברי הקואליציה ולא רק באופוזיציה, תוך ציון מדינות בעולם החופשי דוגמת ארה"ב, שבהם לפרלמנט מוגדרות סמכויות ברורות וחזקות יותר בנושאים תקציביים שאין לכנסת ישראל. הכנסת אישרה את החקיקה שמקטינה את עצמה ואת כוחה באמצעות הרוב שיש לממשלה בכנסת והטלת משמעת סיעתית. מכיוון שהכנסת לא יכולה לעתור כנגד עצמה, רק עתירה מטעם גוף אחר יכולה להביא לדיון משפטי, אך כמה שופטים ציטטו את האמירות של היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד אייל ינון, בדיונים מתוך הכנסת על התקציב הדו-שנתי. "אימוץ של תקציב דו-שנתי בהוראת שעה בנקודת הזמן הנוכחית אינו יכול להתבסס, לא על טיעון של תקופת בחירות ולא על טיעון של 'פיילוט', שכן אותה 'תקופת ניסיון' שהיוותה נימוק משמעותי בשעתו להצדקת הוראת השעה הקודמת, מוצתה ואינה רלבנטית עוד".

 

עורכי הדין, אפי מיכאלי, חגי קלעי ונדב דישון, שייצגו את המרכז האקדמי למשפט ולעסקים בר"ג, מסרו: "פסיקתו התקדימית של בית המשפט העליון מהווה ניצחון גדול וחשוב לדמוקרטיה הישראלית. זהו סימן דרך משמעותי להפרדת הרשויות במדינת ישראל ואנו סבורים כי בפסק דינו ממלא בית המשפט את תפקידו בדמוקרטיה הישראלית באופן מאוזן וראוי להערכה. החלשות של הכנסת אל מול התעצמות כוחה של הממשלה בענייני תקציב חייבו צעד משמעותי זה ואנו סבורים שהתראת הבטלות מהווה צעד מאוזן ונחוש בהגנה על הדמוקרטיה הישראלית".