דו"ח מבקר המדינה שפורסם בשבוע שעבר חושף בזבוז של מאות מליוני שקלים בתהליך הפרטת משק החשמל בישראל. על פי הדו"ח, המדינה מקימה תחנות כח הרבה מעבר לביקוש ואף מהיעדים שהיא בעצמה הגדירה. מהעודף נהנה מונופול "תמר" בתחום מכירת הגז ובעיקר יצרני החשמל הפרטיים, המקבלים תשלומים מהמדינה גם כשאינם מייצרים חשמל. המפסידים הם חברת החשמל, וכמובן הצרכנים, שההתנהלות הבזבזנית מתגלגלת לחשבון החשמל שלהם. עוד מצא המבקר כי המדינה כשלה בתכניות להסטת ביקושים לחשמל משעות השיא לשעות השפל, וגם בשל סיבה זו נאלצת להחזיק תחנות כח רבות, באופן לא יעיל.

מבקר המדינה יוסף שפירא מוסר את דו"ח המבקר ליו"ר הכנסת יולי אדלשטיין ויו"ר ועדת הביקורת ח"כ שלי יחימוביץ' (צילום: יונתן זינדל/ פלאש 90)

בדו"ח מפרט המבקר כי רזרבת החשמל – כושר ייצור החשמל מעבר להיקף הצריכה הצפויה – הקיימת גדולה מהנדרש, וכך יהיה גם בשנים הקרובות, בהן תעמוד לרשות משק החשמל רזרבה של 35% מצריכת החשמל הכוללת במקום 20%. "החזקת רזרבה כרוכה בהוצאות… בשנת 2014 הסתכמו הוצאות אלה בכ-603 מיליון ש"ח, מהם עלות רזרבה עודפת של 1,950 מגה-ואט המסתכמת בכ-280 מיליון ש"ח".

רזרבה של חשמל היא כורח בל יגונה על מנת להימנע מהפסקות חשמל בעת צריכה מוגברת או כשל באחת או יותר מתחנות הכוח. אך נהוג להתייחס לרזרבה הרצויה כ-20% מצריכת החשמל הכוללת, ולא 35%. היווצרותה של רזרבה גדולה כל כך איננה "טבעית": היא נובעת ממדיניות הממשלה לעודד בכל מחיר יצרני חשמל פרטיים, ואף לפצות אותם על אספקת החשמל העודפת.

למרות שהרזרבה דרושה, כאמור, בכדי להתמודד עם תקלות, נשאלת גם השאלה האם נעשה די על מנת למנוע תקלות אלו, דוגמת התקלה באספקת הגז הטבעי לישראל ממאגר "תמר" לפני מספר שבועות.

המבקר מציין את ההטבות המופלגות להן זכו היזמים, אשר יימשכו עשורים אל העתיד. כלומר, היצרנים הפרטיים מקבלים תשלום חלקי גם על החשמל שכלל אינם מייצרים

רשות החשמל: ההפרטה מחייבת עלויות עודפות

הטיעון המקובל ל"צורך" בהפרטת משק החשמל, והפרטה בכלל, הוא ייעול תהליך היצור והורדת מחירים באמצעות "שוק חופשי", לעומת הייצור המרכזי של חברת החשמל. אך תשובת רשות החשמל למבקר המדינה מעידה כי לא כך הוא. הרשות מסבירה את הצורך לעודד יצרנים פרטיים, גם במחיר של ייצור עודף ובזבזני מעל היעד של ה-20%, מפני שלמדינה אין יכולת לכפות על איש להקים תחנות כח וחוסר וודאות שכזה – שאותו המדינה יצרה בעצמה באיסור על חברת החשמל להקים תחנות כח – קושר את ידיה ומחייב אותה לאשר עודף של תחנות כח.

לכאורה ברשות חוששים שאם הביקוש לחשמל יעלה במהירות, אין דרך מהירה להקים מספיק תחנות כח – הרשות כתבה כי מחזור פיתוח של תחנת כח הוא 7-10 שנים והביקושים הרבה יותר דינמיים. מנהל המערכת בחברת החשמל הסביר למבקר כי בפועל הרזבה בשעות השיא היא 7% בלבד בשל שדרוגים, תחזוקה ותקלות ברשת החשמל. ברשות החשמל מנו במפני המבקר מספר תחנות של חברת החשמל שצפויות לצאת מכלל פעולה בשנים הקרובות.

מבקר המדינה כתב במילים חריפות: "עמדתה של רשות החשמל מרוקנת מתוכן את משמעות קביעת רמת הרזרבה במשק החשמל". לטענתו, הרשות יכולה הייתה לנקוט בדרך של תכנון ואישור מראש של פרויקטים מסוג זה והוצאתם לפועל בהתאם לביקושים הצפויים ולא מראש. המבקר אומד את הבזבוז המצטבר ב-7% רזרבה ב-4.2 מיליארד ש"ח לפי מחירי 2010.

קווי מתח גבוה שנפגעו מהרוחות העזות (צילום: דוברות חברת החשמל).

גן העדן של היצרנים הפרטיים

ברוב העולם מקובל שמטרות ניהול משק החשמל הן פשוטות – אספקת חשמל באופן אמין וזול ככל שניתן. המבקר מפנה את תשומת הלב לסדרה של החלטות אסדרה של רשות החשמל מהשנים 2008-9 שלהן מטרות אחרות לחלוטין – שילוב מהיר ככל האפשר של יצרני חשמל פרטיים. החלטות אלו מממשות את אידיאולוגית ההפרטה – כפי שגובשה כבר בחוק משק החשמל משנת 1996 – לפיהן צריך לפרק את חברת החשמל ולהפריט את חלקיה השונים. במקום לחסוך כסף, ההחלטות הללו מרפדות את כיסי היצרנים הפרטיים במאות מליוני שקלים מדי שנה, ללא תועלת ממשית למשק. כיום המדינה נסוגה ממגמת ההפרטה בהולכת ובחלוקת החשמל, אך חותרת להפרטת הייצור ואף בהפרטת האספקה (הכוללת את הקשר עם הלקוחות, הגביה והשירות).

המבקר מציין את ההטבות המופלגות להן זכו היזמים, אשר יימשכו עשורים אל העתיד: "'הגנות הינוקא' כללו בין היתר הסדרים ותעריפים תומכי מימון ומסלול קניית אנרגיה בזמינות קבועה, המבטיח ליצרני החשמל הפרטיים תשלומים עבור העמדת מערך הייצור שלהם לרשות 'מנהל המערכת', גם אם לא נקנית מיצרני החשמל הפרטיים אנרגיה". כלומר, היצרנים הפרטיים מקבלים תשלום חלקי גם על החשמל שכלל אינם מייצרים.

מקורות במשק החשמל מסרו ל"דבר ראשון" שחלק מהיזמים אינם מספקים אפילו את זמינות הייצור הבסיסית. יזמים אלו אינם רוכשים גז טבעי שיכול לאפשר זמינות כזו כדי לחסוך עוד הוצאות. יצרנים שכן רוכשים גז ולא משתמשים בו, משלמים עליו לפחות באופן חלקי בשל הסדר Take or Pay ומאפשרים ל"מונופול" תמר גם הוא למקסם רווח על גז שלא סופק. זהו הבלוף שאותו אנחנו הציבור נאלצים לממן, בשל החלטות הרגולציה.

לפי מבקר המדינה, המדינה כשלה בתכניותיה ליישם תכנית להסטת ביקושים משעות עמוסות לשעות השפל. עקומת הייצור משתנה לאורך חודשי השנה ולאורך שעות היממה, כאשר הייצור החסכוני ביותר היה מתרחש, באופן תיאורטי, אם כל הזמן הביקוש היה נשאר קבוע. פערים גדולים בין שעות השפל לשעות השיא מחייבים החזקת תחנות כח אשר למעשה אינן פעילות מרבית הזמן, באופן בלתי יעיל. חוסר היעילות מתגלגל לציבור שמממן זאת, אך הוא אינו משפיע על יצרנים פרטיים שזוכים להטבות והגנה מהמדינה וגם חברת החשמל מקבלת תשלום בגובה 80% מההוצאות הקבועות, גם אם ייצרה מעט חשמל.

לטענת המבקר, הרשות יכולה הייתה לנקוט בדרך של תכנון ואישור מראש של פרויקטים זה והוצאתם לפועל בהתאם לביקושים הצפויים. המבקר אומד את הבזבוז המצטבר  ב-4.2 מיליארד ש"ח לשנה לפחות

המרוויחים הגדולים, והמפסידים

עד כה, ההחלטות של מקבלי ההחלטות שירתו נאמנה את הצרכים של קבוצת דלק ויצחק תשובה, המחזיקים במונופול הגז "תמר" לצד חברת נובל אנרג'י האמריקאית. לפי המבקר, אם המדינה הייתה ממתינה עם האישור שנתנה להקמת חלק מתחנות הכוח הפרטיות, הקיבולת של הצינור מ"תמר" לא הייתה נרכשת במלואה, חוזים ארוכי טווח היו יכולים להמתין לחיבור מאגרים נוספים, וכמות הבזבוז הייתה קטנה באופן דרסטי. בנוסף, במצב כזה היה פשוט יותר לפתח את מאגר לוויתן, שלא יכול להסתפק בעסקה הירדנית. מנקודת מבט זו, מתגלה הגיון אפשרי במדיניות הממשלה – למתוח את הרזרבה לגדלים יוצאי דופן ובלתי מתבקשים כדי ליצור ביקושים גדולים מספיק לגז טבעי, אשר ימנעו מבעלי המאגרים הפרטיים להפסיד, או אפילו להרוויח פחות.

המפסידה הקטנה היא חברת החשמל, אשר נאלצת לאבד תחנות כח ישנות באופן טבעי, אך נאסר עליה לבנות חדשות. גם אם יש אמת בטענת רשות החשמל לגבי עלויות יקרות יותר של חברת החשמל בהקמת תחנות כוח, הרי שלתחשיב אמתי יש להוסיף את חוסר היעילות המובנה בייצור חשמל מופרט, שהינו קשה הרבה יותר לניהול. המפסיד העיקרי מהמצב הוא הציבור הישראלי, שנדרש לממן הוצאות עודפות על תחנות כוח, ולשלם בעבור חשמל שכלל לא מיוצר.

שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים יובל שטייניץ בוועידת אנרגיה ועסקים 2016 (צילום: דבר ראשון)

מעבר לבזבוז הכספי, הדבר שיכול להיחשב כמדאיג ביותר הוא הדאגה הקרובה לאינטרסים של בעלי הון פרטיים, ללא הוכחה שיש להם תרומה לאינטרס הציבורי, מפני שאין שום תכנית אב מעמיקה למשק האנרגיה שמגדירה את האינטרס הציבורי ואת המדדים לבחינת השמירה עליו. מצב זה מקל על פוליטיקאים להשמיע הכרזות שונות בגנות מתווה הגז, או בזכותו, ללא כל בחינה מעמיקה ואחראית של הנושא, הכוללת השוואה בין החלופות השונות.

תגובת רשות החשמל: "בימים אלה שוקד הצוות המקצועי ברשות החשמל על גיבוש המלצות באשר ליעדי תכנית האב במשק החשמל. חיזוי הביקוש הינו אתגר משמעותי. חיזוי בחסר עלול להוביל להפסקות חשמל ולנזק כלכלי עצום, בשעה שחיזוי יתר עלול להוביל לתשלום עודף על רזרבה. יצויין, כי במסגרת גיבוש התכנית ייבחן גם מענה לשיאי ביקוש באמצעות ניהול ביקושים. הרשות מתקפת את ממצאי הניתוח בימים אלו ולאחר השלמת הבחינה יוחלט האם נכון להמליץ לשר האנרגיה לעדכן את המדיניות שנקבעה בשנת 2010. הרשות כבר היום עושה שימוש נרחב באמצעי ניהול ביקושים ורואה חשיבות גדולה בשיטוח שיאי הביקוש, לרבות באמצעות בחינת מניה חכמה".

תגובת משרד האנרגיה: "המשרד רואה חשיבות רבה בחיסכון והתייעלות אנרגטית במשק החשמל, ובמגזר הביתי בפרט. כך, בין היתר, פועל המשרד בתחום הרגולציה של מכשירי חשמל ביתיים, על מנת לקדם רכישת מוצרי חשמל יעילים אנרגטית. האגף לשימור אנרגיה בוחן יישום מודל לניהול ביקושים, בשיתוף רשות החשמל, מתוך מטרה להפחית את צריכת האנרגיה בכלל, ובמשקי הבית בפרט".