ביום רביעי האחרון פרסם החשב הכללי במשרד האוצר את הדו"חות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2017, המסמך המקיף והרחב ביותר לתיאור פעולתה הכלכלית של המדינה בשנה שעברה. בדברי המבוא לדוח כתב החשכ"ל רוני חזקיהו "הקורא היסודי והמעמיק של הדוחות הכספיים ימצא בהם אוצר של מידע, שאין דומה לו בהיקף וברוחב היריעה, לגבי פעילותה של ממשלת ישראל על זרועותיה". ובהמשכו הוא מוסיף "מילים יכולות לצייר תמונות שונות, אך המספרים מציגים באופן מהימן ומלא את ההשלכות של אותם שינויים, בטווח הקצר והארוך".

בעצתו של חזקיהו החלטנו לנבור ב-388 עמודי הדו"ח, לחפש כמה מהסיפורים שמאחורי המספרים. חזרנו גם לדוחות משנים קודמות כדי להשלים את התמונה אספנו עבורכם שלוש נקודות מעניינות שמתחבאות עמוק בדו"חות הכספיים של מדינת ישראל לשנת 2017.

 1. הקרן החוץ תקציבית: ה"מתחת לבלטות" הלאומי

ממשלת ישראל מחזיקה מספר קרנות הפועלות מחוץ לתקציב המדינה. הגדולה שבהן היא קרן הפיצויים המוכרת יותר בשם קרן מס רכוש. הכנסותיה של קרן הפיצויים מגיעות ישירות מרשות המסים כש-25% מגביית מס רכוש ו -15% ממס שבח מוזרמות לקרן בטרם מועברים המסים לקופת המדינה. על פי החוק לשר האוצר ניתנה האפשרות לשנות את את היקפי הכספים המוזרמים לקרן הפיצויים. בשנת 2017 העבירה רשות המסים לקרן הפיצויים סכום של כ-5 מיליארד שקלים בזמן שההכנסות ממס שבח ומס רכוש ביחד עמדו על כ 11 מיליארד שקלים. כך שלמעשה רשות המיסים מעבירה לקרן הפיצויים סכום גבוה בהרבה מזה הקבוע בחוק.

על פי הדו"ח בקרן הפיצויים יש כיום סכום חסר תקדים של כ-15 מיליארד שקלים. לשם השוואה במלחמת לבנון השניה שילמה הקרן כחצי מיליארד שקל פיצויים ישירים בגין נכסים שנפגעו במלחמה בנוסף שלמה הקרן כ-3.2 מיליארד שקלים נוספים פיצוי בגין פגיעה עקיפה בעסקים. כך שלמעשה רק ההפרשות של 2017 יכולים לממן פיצוי של מלחמה המסבה נזקים גדולים מאלו של מלחמת לבנון השנייה.

המדיניות הזו של העברת סכומי כסף גדולים מאלו הקבועים בחוק לקרן מס רכוש התחילה כבר ב-2015 אז העבירה רשות המסים כ-3.5 מיליארד שקלים לקרן. הסיבה לכך היא פשוטה. בשנים האחרונות המדינה נהנית מעודפי גביה גדולים. הכסף שמועבר למס רכוש "נעלם" מהכנסות המדינה ממסים, כלומר נמחק מהרישום, עוד בטרם העברת הכסף לתקציב המדינה. כך ממתן משרד האוצר את האופן שבו מוצגים עודפי הגביה. הסכום המקוזז מהכנסות המדינה מביא את ההכנסות בדיוק לצפי ההכנסות, ומאפשר למשרד לטעון שלא היו עודפים, וכך מונע מהמשרדים השונים לפתח "תיאבון" להגדלת התקציב.

יש מי שיאמר שטוב שקרן הפיצויים גדולה וגדלה – המדינה דואגת לשמור כסף ליום סגריר. וזה נכון – אף אחד לא רוצה לחזור למצב של 2006, אז התרוקנה הקרן לחלוטין. מצד שני, ישנם כמיליון אזרחים עניים בישראל שחיים במצוקה גדולה מבלי שתפרוץ מלחמה, ביניהם גם נכים וקשישים שחיים על קצבה עלובה. מה שהממשלה עושה זה לקחת כספים מתזרים המזומנים השוטף שלה, כספים שעשויים לממן שירותים חברתיים לכל האזרחים והאזרחיות, ומעבירה אותן לקרן צוברת כביטוח לבעלי הרכוש שעלולים להינזק במקרה של אירוע בטחוני.

אגב הקרנות החוץ תקציביות, הצדדיות – יש קרן אחת שלא גדלה ב2017 אפילו לא בשקל אחד. שמה 'קרן ההיטל על רווחים ממשאבי הטבע'. אותה קרן שאמורה לאסוף חלק מהרווחים של חברות הגז. חברות הגז אומנם דיווחו על רווח של מעל למיליארד שקלים מקידוח תמר ב 2017 אבל העברות לקרן עדיין אין. מדוע? כי על פי מתווה הגז ההיטל על רווחי הגז יכנס לתוקף רק אחרי שחברות הגז יחזירו לעצמן רווחים בגובה של פעמיים ההשקעה שביצעו לפיתוח המאגרים.

2. ביצוע התקציב: בירושלים אבל לא בסביבה

הדו"חות הכספיים כוללים גם את ביצוע התקציב של משרדי הממשלה לשנת 2017. בסה"כ הגיעו משרדי הממשלה לאחוז ביצוע מרשים של כ-94.7% מתקציבם. אומנם ה 5% תקציב שנשארו בקופה שווים לכ-15 מיליארד שקלים שיכלו לשרת את אזרחי מדינת ישראל ובכל זאת כשמדובר בתקציב של יותר מ-300 מיליארד שקלים מדובר בשיעור ביצוע לא רע. עם זאת כשנכנסים אל תוך הנתונים מתבלט משרד אחד שאחוזי הביצוע שלו נמוכים במיוחד. המשרד להגנת הסביבה, זה שבראשו עומד המועמד לראשות עיריית ירושלים, השר זאב אלקין, הצליח לממש 17.8% בלבד מתקציבו! מתוך 3.2 מיליארד שקלים שתוקצבו הוציא המשרד להגנת הסביבה 579 מיליון שקלים בלבד.

בדברי ההסבר מנומק שיעור הביצוע הנמוך של המשרד בכך שחלק גדול מתקציבו למעשה מיועד לפרויקטים רב שנתיים שטרם יצאו לפועל. עם זאת גם כשבוחנים את אחוזי הביצוע של המשרד כולל ההתחייבויות לשנים הבאות מגיע המשרד להגנת הסביבה למקום האחרון עם 60.1% ביצוע בלבד. לא רק המשרד לאיכות הסביבה מתבלט בשיעורי ביצוע נמוכים, הקרנות הממשלתיות להגנת הסביבה (אלו שממומנות מתשלומי הפיקדון על מיכלי משקה ומאגרות הנגבות ממפעלים) הצליחו לממש בשנת 2017 רק 8.8% מתקציבן! מתוך 2.3 מיליארד שקלים שעמדו לרשותן הוציאו הקרנות כ 200 מיליון שקלים בלבד.

תחום איכות הסביבה, כנראה, לא ממש חשוב לממשלת ישראל. בכל מקרה, לידיעת השר אלקין תקציב עיריית ירושלים עומד בערך על פי שלוש מתקציב המשרד להגנת הסביבה, כ-9 מיליארד שקלים. אם תזכה להגיע לכיסא הנכסף, לטובת תושבי ירושלים כדאי שתצליח להוציא כל שקל ממנו.

3. מבנה החוב: הצד השני של צמצום התקציב

הנתונים שמציג החשב הכללי בדו"ח ביחס להתפלגות החוב של ממשלת ישראל מצביעים על כמה מגמות מעניינות. הנתון הראשון נוגע להתפלגות בין חוב פנימי (חוב המונפק בשקלים ומוחזק לרוב בידי אזרחי המדינה באמצעות קרנות הפנסיה ובאמצעים נוספים) לחוב חיצוני (חוב המונפק במטבע חוץ במסגרתו לווה הממשלה כסף בעיקר מגורמים בחו"ל). נכון לדצמבר 2017 החוב הפנימי של ישראל עמד על 677 מיליארד שקלים מתוכם כ 209 מיליארד שקלים מוחזקים באמצעות אגרות חוב מיועדות בקרנות הפנסיה וחברות הביטוח. 444 מיליארד שקלים הונפקו במסגרת חוב שקלי סחיר וגם הם ברובם מוחזקים על ידי קרנות הפנסיה וחברות הביטוח.

מנגד החוב החיצוני של ישראל עמד בסוף 2017 על כ-117 מיליארד שקלים מתוכם 31 מיליארד שקלים במסגרת אג"ח המגובות בערבות אמריקאית וכ-17 מיליארד שקלים מלוות מארגון הבונדס (ארגון יהודי התומך בממשלת ישראל באמצעות רכישת איגרות חוב בריבית נמוכה).

כך שלמעשה כ 85% מהחוב של ממשלת ישראל הם חובות פנימיים – חובות של הממשלה לאזרחים, זאת אומרת חוב שאנחנו כאומה חייבים לעצמנו. מתוך 15% הנותרים 4% נוספים הם חוב המגובה בערבות של הדוד סם ו-2% הם חוב לידידינו ביהדות ארצות הברית. למעשה רק 9% מהחוב של ממשלת ישראל הוא חוב חיצוני בכללי השוק החופשי כזה הטומן בחובו סיכון ומושפע מאימת חברות דירוג האשראי.

ממשלות ישראל האחרונות מקפידות על ריסון הגרעון השנתי ובהתאם גם על ריסון התפתחות החוב. מעבר להשפעה של מדיניות זו על התקציב היא גוררת אתה שתי תוצאות לוואי. מצד אחד קרנות הפנסיה שהיקפי הכסף שהן מנהלות רק הולך וגדל נאלצות לפנות יותר ויותר לאפיקי השקעה אחרים שאינם אגרות חוב ממשלתיות (מיועדות וסחירות), פשוט כי הממשלה איננה מנפיקה אגרות חוב שכאלו בהתאם לרצונה לצמצם את החוב. מצד שני כשהממשלה מחויבת לתת לקרנות הפנסיה אג"ח מיועדות בהיקף של 30% מהכסף שהן מנהלות, לחטיבה לניהול חוב יש פחות אפשרויות לגייס חוב בעלות נמוכה ובכך לנצל את הריבית הנמוכה שבה יכולה הממשלה לגייס כסף בשנים האחרונות. החשב הכללי מצביע על הבעיה הזו בדו"ח ולא בפעם הראשונה. עם זאת ייתכן שהמסקנה שאליה חותרים אנשי אגף החשב הכללי היא דווקא להקטין את שיעורי האג"ח המיועדות על מנת לפנות חוב לטובת גיוס חוב חיצוני.