דו"ח מבקר המדינה שפורסם אתמול (שלישי) חושף את המלכוד של מדיניות הגז של ישראל: מצד אחד, משרד האוצר מוביל מדיניות שרואה בגז קודם כל מכונה להכנסת כסף למשק. מצד שני, למדינת ישראל אינטרסים אסטרטגיים בהספקת אנרגיה סדירה ובטוחה, כפי שמתבטא כיום כשיש משבר אנרגיה עולמי.

מדינת ישראל מנווטת בצורה מגושמת בין שתי החלופות, לאחר שכבלה לעצמה את הידיים ובחרה לא להשקיע שקל אחד בפיתוח וניהול המאגרים בשום תנאי. התוצאה: הפסד כספי למדינה, עיכובים בפיתוח המאגרים, ותלות גוברת בחברות הגז.

מאחורי הדחיות בהכרזה

מכיוון שהמדינה לא הסכימה להשקיע באופן ישיר בפיתוח המאגרים, נותר לה כלי אחד בארסנל: לתת תמריצים לחברות הגז. התמריץ הראשון היה הפחתת תשלום לקרן העושר ממאגר תמר, כדי לפתח אותו "כמה שיותר מהר". זה קרה, אף שב-2011 השתבשה אספקת הגז בישראל, והידרדרה למחסור חריף ב-2012. באותה העת, האינטרס המסחרי לבדו התלכד עם פיתוח זריז.

מבקר המדינה הדגיש הפסד כלכלי למדינה בנקודה אחרת: הוא זיהה שמשרד האנרגיה דחה ודחה את ההכרזה על תגלית בלווייתן, בכריש ובתנין, אבל לא פענח את הסיבה האמתית לכך. אף שהדחייה יצרה חיסכון כלכלי משמעותי לחברות הגז על חשבון המדינה, המניע לדחייה היה עקרוני. חוק הנפט קובע שלאחר ההכרזה מתחיל לתקתק שעון בן 3 שנים. אם בסופן אין פיתוח, המדינה נדרשת להפקיע את הזכויות מהחברות. אחרי שמאגר תמר יצר שליטה מונופוליסטית בשוק הגז בישראל, ללווייתן עוד לא היו לקוחות באופק. במשרד האנרגיה חששו שאם ייקחו בחזרה את הרישיון, המאגר יישאר לא מפותח לשנים רבות.

לחברות הגז לא היה אינטרס להקימו במהירות, אבל למדינה דווקא היה: ישראל הייתה תלויה מ-2013 עד 2020 בצינור גז אחד, עם גיבוי מאוד חלקי. כשהייתה בו תקלה, כל משק החשמל נכנס למצב חירום.

במשרד האנרגיה הבינו שאין לחברות כל כוונה להשקיע מיליארדים בפיתוח לווייתן, והממשלה עשתה את הדבר היחיד שהיא יודעת לעשות: עוד ועוד ויתורים.

מתווה הגז חילץ את המדינה מסיטואציה של אי-פיתוח המאגרים, במחיר של נתח לא קטן מחלקה ברווחי הגז. לוח הזמנים של הפיתוח בפועל תאם לא מעט את הצורך בהפחתת חבות המס של החברות.

במקביל, משרד האנרגיה עשה כל שביכולתו כדי להגביר את השימוש בגז בישראל, כדי לייצר עוד לקוחות, כשכאן גם תקציב המדינה התגייס לסבסודים ישירים במאות מיליוני שקלים. כיום, כשהמשרד מצהיר על כל במה על שילוב האנרגיות המתחדשות כאתגר המרכזי, עידוד הגז נראה כמדיניות קצרת רואי.

אז איך קרה שמאגר לווייתן התגלה ב-2010 אבל החל לפעול רק ב-2020? להשוואה, מאגר זוהר המצרי, כפול מלווייתן בגודלו, התגלה ב-2015, החל לפעול ב-2017, ומאז פיתוחו נמשך לשם הגברת התפוקה.

הייתה חלופה

הפתרון המתבקש הוא שהמדינה תשתתף במימון הפיתוח בעצמה, בדומה למודל הנורבגי, שבו המדינה שותפה לסיכונים אבל זוכה לנתח גבוה מאוד מההכנסות. החלופה הזו נדונה בוועדת ששינסקי מ-2011, אבל זכתה להתנגדות גורפת ממשרד האוצר. באוצר רצו, אז וגם היום, לא להשקיע ישירות שקל אחד, אבל ליהנות ממיסוי נכבד. מצד שני, אם נשקול את כלל הוויתורים שעשתה המדינה לחברות הגז, בתוספת ההשקעה ברכש ספינות חיל הים שייעודן הרשמי היה הגנה על מאגרי הגז והטבות המס של פיתוח תמר ומתווה הגז, מתגלה שהמדינה דווקא שמה כמה מיליארדים, אבל לא במקום הנכון.

נתח גדול של המדינה כמשקיעה בפרויקט היה מנטרל אוטומטית חלק משמעותי מהאפשרות לבצע תרגילי התחמקות ממס, כי המדינה הייתה מופיעה בשני הצדדים: גם כגובת מס, וגם כמשקיעה שזוכה לדיבידנד, לצד גורמים פרטיים.

מימון מדינה היה מאפשר להקדים את פיתוח לווייתן בכמה שנים (ואולי אפילו בעזרת אסדה צפה), ולייצר ביטחון מוגבר באספקת הגז עם כל הערכים המוספים שבהם מתגאה משרד האנרגיה כיום: הקדמת הגמילה מפחם, שיפור איכות האוויר והגברת התחרות בשוק הגז בישראל.

נכון שבשנים הראשונות היה בכך סיכון מסחרי משמעותי, בהיעדר לקוחות, אבל האינטרס האסטרטגי של המדינה במשק האנרגיה לא היה כבול לאינטרס מסחרי של חברות פרטיות. למדינה יש כלים לגדר את הסיכון הפיננסי, במחיר הרבה יותר נמוך מאשר לחברות הגז, מה שגם מקטין את הוצאות הפיתוח.

אז איך קרה שב-2014 כן הוכרזה תגלית לווייתן?

חברת וודסייד האוסטרלית הייתה אמורה להיכנס כמשקיעה ב-25% מפרויקט לווייתן, מה שהיה מאיץ את הפיתוח שלו. העסקה הייתה מוכנה, אבל התפוצצה ברגע האחרון בשל מחלוקות מסחריות בין השותפים ומחלוקת אחרת עם רשות המסים. העסקה אפשרה למשרד האנרגיה לסיים את ההצגה ולהכיר בתגלית, בהנחה שאם וודסייד בפנים, המאגר יפותח והמדינה לא תיאלץ להחרים את הרשיון. אחרי שוודסייד יצאה ברגע האחרון, כבר לא היה ניתן לבטל בדיעבד את ההכרה בתגלית. כדי לצאת מהפלונטר הזה, ביחד עם התנגדות הממונה על ההגבלים לקיום מונופול הגז של נובל ודלק, המדינה כבר נזקקה למתווה הגז.