המאבק כנגד מיקום אסדת הגז של מאגר לוויתן בסמוך לחוף דור תופס תאוצה דווקא בשלב מאוחר, כאשר האסדה נמצאת בבניה והשעון מתקתק. אף אחד מהמתנגדים לאסדה לא טוען שההחלטה על מיקום האסדה נעשתה באופן לא חוקי, אך בדיקת "דבר ראשון" לגבי הליכי קבלת ההחלטות מעלים תמונה מטרידה – תמ"א 37 ח', העוסקת בתשתיות הקידוחים בים, היא מה שנקרא בשפת התכנון 'תכנית מאפשרת', מעין צ'ק פתוח, המניחה את המפתחות לקבלת ההחלטות ליזמים עצמם ופקיד במשרד האנרגיה. בכל תכנית אחרת, זכות העמידה של הציבור גדולה יותר. בעוד התכנית המקורית הייתה פיתוח בלב ים, היזמים בחרו בסופו של דבר בפיתוח באסדה קרובה. האם גורמי ביטחון הביאו לקירוב האסדה, או אינטרס כלכלי? למה מאגר שהתגלה ב-2010 מפותח רק כעת? האם מדינת ישראל יודעת לטפל ברישוי ופיקוח יוזמות קידוחים בים, שיימשכו עשרות שנים, תוך שמירה על האינטרס הציבורי, ואילו לקחים הופקו מהקמת אסדת "תמר"? כל התשובות בכתבה.

היזמים היו אלו שרצו בהתחלה אסדה בפי הבאר

טכנולוגיית אסדה צפה, שלא מקובעת לקרקעית הים, נקראת FPSO. היא קיימת כ-50 שנה, אך צוברת תאוצה בעיקר בעשור האחרון. בעולם קיימות קצת מעל 200 אסדות כאלו, רובן מיועדות לנפט ומיעוטן לגז. שותפות "לוויתן" מתחלקת בין "נובל אנרג'י", "דלק", ו"רציו", כאשר הידע התפעולי נמצא אצל נובל. שקף ממצגת של חברת נובל עצמה מראה כי בשנים 2011-14 נובל התכוונה לפתח כך את שדה "לוויתן:"

שקף מתוך מצגת בכנס אנליסטים של נובל אנרג'י, 2012

בשנת 2012 שותפי "לוויתן" תכננו לפתח את המאגר באמצעות אסדה צפה בפי הבאר, בדומה למה שדורשים האזרחים מקבוצת "שומרי הבית" וחלק מהארגונים הירוקים כיום. באותה מצגת למשקיעים, הצפי להזרמת הגז היה ב-2016, אלא שתכניות לחוד ומציאות לחוד. הדו"ח השנתי של נובל משנת 2014 מתאר בבירור כי תכניות הפיתוח הוגשו למשרד האנרגיה במתכונת ה-FPSO. שבמשרד האנרגיה טוענים כי לא הוגשה תכנית פיתוח מפורטת, ורק הוצגה להם מצגת ראשונית. לעומת זאת, הדו"ח של נובל משתמש בנוסח די ברור: "התקדמנו עם תכניות הפיתוח למאגר "לוויתן" שלב א' ואימצנו תכנית לתפוקת 1.6 BCF (מליוני רגליים מעוקבות) ביום באסדה צפה (FPSO). עבודת התכנון הטכני ל'לווייתן' שלב א' התקדמה מאוד, וב-2014 מסרנו את תכנית שלב א' של הפיתוח למשרד האנרגיה", נכתב בו.

וראו זה פלא – בדו"ח השנתי של השנה הבאה, 2015, מוצגת כבר התכנית החדשה והנוכחית: "אנו שוקלים כעת אפשרויות פיתוח מגוונות. לצד תכניתנו המקורית לאסדה צפה (FPSO), אנו בוחנים קונספט נוסף, המבוסס על אסדה מקובעת כדי להבטיח תחילת הפקה מהירה. האסדה המקובעת מאפשרת יותר גמישות שתתאים לנפח הגז בחוזים הראשוניים, תוך שימור היכולת להרחבה לאחר חתימה על חוזים נוספים.

הנוסחים האלו מסבירים חלק גדול מההחלטה. השנים 2014-2016 היו שנים קשות מאוד לנובל אנרג'י, בשל התמוטטות מחירי הנפט והגז בעולם, אשר גררו אותה להפסדים, לצניחה בערך המניה, ולקושי לגייס מימון בעבור פיתוח לוויתן. אישור מתווה הגז ב2015 אפשר את הסדרת הבעיות הרגולטוריות ובהן פטור מעמידה בדרישות של 5 חוקים לפחות בספר החוקים הישראלי. בשנת 2016 הוגשה התכנית המעודכנת, שכונתה גם "לוויתן קטן", והיא מכוונת לפיתוח בשלבים.

הקושי בפיתוח הוא לא רק רגולציה, אלא גם המימון

בכדי לממן את הפיתוח ניסו שותפי "לוויתן" לגייס את חברת וודסייד האוסטרלית, שבחרה לסגת ברגע האחרון מהעסקה בשנת 2014, משום שלא הייתה מרוצה מהחלטות רשות המסים לגבי המס על יצוא הגז. גורם מעכב נוסף היה דיוויד גילה, הממונה על ההגבלים העסקיים לשעבר, אשר נאלץ להתמודד עם היווצרות מונופול הגז, כאשר קודמיו לא מנעו משותפות מ"קבוצת דלק" ומ"נובל אנרג'י" להחזיק ברשיונות החיפוש באתרים שכוללים את כל תגליות הגז הימיות של ישראל. ההתפטרות של דיוויד גילה במאי 2015 הכניסה את כל הפיתוח לסחרור, עד שאושר מתווה הגז בדצמבר 2015.

המדינה גם הקלה על היזמים בכך שלא חייבה אותם להכריז על התגלית באופן רשמי, מה שהיה מפעיל שעון עצר של 3 שנים בהמלכן מוטל עליהן לפתח את השדה או לאבד את זכויותיהן בו. השעון הופעל ב2014 לקראת עסקת וודסייד, לבקשת היזמים, להכרזה על תגלית גז, לאחר שב2013 הממשלה אישרה יצוא גז, שהגביר את כדאיות הפיתוח. מתווה הגז בעצם ביטל גם את השעון הזה, ואפשר ליזמים לבחון היטב את תכניות הפיתוח והמימון.

למעשה, מדינת ישראל פעלה אז וגם היום בשיטה אחת בלבד – להקל על היזמים בכדי להאיץ את הפיתוח. במדינה מאוד נזהרים מהטלת סנקציות על היזמים, ככל הנראה, מחשש שהדבר יוליד עוד עיכובים. המהירות חשובה מסיבות כלכליות ובעיקר מבחינת בטיחות אספקה – ישראל תלויה היום במאגר "תמר" וכל תקלה בו מעמידה את משק האנרגיה במצב חירום, אלא שלמהירות היום עלול להיות מחיר כבד בטווח הארוך. עם זאת, היכולת של המדינה לספק ערבות פיננסית תמורת תשלום, או להיכנס בעצמה כשותפה בפיתוח תמורת נתח מהפרויקט לא נשקלה ברצינות, למרות שהייתה עשויה להכניס שני אלמנטים חשובים לתמונה – ודאות כלכלית ומעורבות עמוקה יותר של שיקולים ציבוריים.

ההתרעות נגד אסדה מקובעת היו שם כבר ב-2014

תכניות הפיתוח של מאגרי הגז התקדמו הרבה לפני שהייתה למדינה תכנית מתאר ארצית. לאחר גילוי המאגרים בסוף העשור הקודם החלה המדינה להכין את תמ"א 37 ח', התכנית העוסקת באסדרת קידוחי הגז והנפט במים הטריטוריאליים של ישראל, ובחיבורים בינם לבין תחנות הקליטה בחוף. בדיוני התכנית נושא האסדה הצפה כמעט ולא נידון, למרות שהיה ידוע שזו האפשרות המועדפת על היזמים. מצגת שהפיקה המועצה האזורית עמק חפר, הציגה לחוקר ההתנגדויות שמונה לתכנית, גדעון ויתקון, את עיקרי הטיעונים של המחאה הנוכחית: פיתוח בפי הבאר מונע את הצורך בהזרמת 'מי תוצר' לים ומאפשר החזרתן לבאר, הטיפול בנוזלי הגז בפי הבאר מייתר את הצורך בצנרת נוספת בעבור החומר הזה ליבשה ומייתר הקמת מתקנים מזהמים סמוכים לחוף.

מתוך מצגת שהפיקה המועצה האזורית עמק חפר המנמקת את התנגדותה לתכנית לקרב את אסדת לווייתן לחוף

החוקר ויתקון הציג את הטענות הללו בדו"ח ההתנגדויות שלו, אך לא המליץ לקבל אותן וממילא הן לא נדונו. בדיונים המוקדמים בתמ"א אופציית הFPSO זכתה ליחס לא רציני. יום לפני אישור התכנית בהצבעה, הנושא נדון בכנסת והדברים הברורים ביותר נאמרו ע"י חבר הכנסת דב חנין: "היום אנחנו מבינים שחברת נובל אנרג'י לא רק הולכת לאופציה ימית, אלא מכל האופציות הימיות הטכנולוגיה המועדפת על ידה היא אניית FPSO, כי היא קרובה לראשי הבאר, יש בה הספק משמעותי של טיפול בגז וכדומה. התמונה שמצטיירת בפנינו, אדוני היושב-ראש, היא תמונה מאוד מדאיגה. המועצה הארצית, שהיא בוודאי גוף חשוב, מקיימת את הדיונים שלה על בסיס של מידע מאוד מאוד חלקי ומקוטע. אני לא רוצה להגיד מידע מטעה ומוטעה, כי אני רוצה להיות מנומס, אבל לא ברור איך הדברים מתנהלים. עכשיו באים ואומרים לנו שאת הדו"ח של המומחה הם שלחו לחברי המועצה הארצית, אבל משום מה אי אפשר להביא אותו בפני חברי הכנסת".

חנין כעס על כך שבדיון בוועדת הפנים ב-9 ביוני 2014 סירבו נציגי משרדי הממשלה לומר את דעתם, בטענה שעליהם למסור אותה רק בדיון במועצה הארצית לתכנון ובניה, שהיא הגוף המאשר של תכנית המתאר. "הסוגיות האלו, אדוני היושב-ראש, מאוד מאוד מטרידות", סיים חנין את דבריו, "פשוט קשה להאמין איך כל המהלך הזה מתבצע."

אלי בן ארי, מארגון "אדם טבע ודין", אשר היה נציג הארגונים הסביבתיים במועצה הארצית התנגד לתכנית  ביום ההצבעה ב10 ביוני במילים די ברורות: "לא ניתן לאשר כיום את התכנית המוצעת וזאת משתי סיבות עיקריות משולבות. אחד, לאור מידע החדש, גם אם אינו מלא ומפורט בדבר בקשת ויוזמת נובל אנרג'י לבצע את הטיפול בגז בים וזאת בהיקף משמעותי מהמשאב אם לא כולו". הסיבה השניה לדעתו הייתה הקצאת עתודות גבוהה מדי למתקנים ביבשה. הוא היה התומך היחיד בהצעתו, והתכנית אושרה ברוב מוחץ. בשיחה עם "דבר ראשון" אישר בן ארי את הפרטים והוסיף עליהם: "כל המנגנונים התכנוניים של תמ"א 37 ח' הם לא נכונים. בתכנון ביבשה, אחרי תכנית מתאר צריכה להיות תכנית מפורטת ויש אפשרות להתנגדות של הציבור".

לטענתו של בן ארי, בתמ"א 37 ח', נוצר הליך אחר לחלוטין של "תכנית מאפשרת" שלחלוטין לא ברור מה יקרה בעקבותיה. המנגנון שנוצר הוא שיזמי הגז מגישים למשרד האנרגיה תכנית פיתוח ופקיד אחד – הממונה על הנפט במשרד האנרגיה – הוא זה שמחליט האם לאשר את התכנית. אמנם האישור כפוף גם לדיון והצבעה במועצה הארצית, אבל שם, אומר בן ארי: "למרות שנציגי משרד הממשלה אמורים להצביע לפי עמדתם האישית ויש עמדה של היועץ המשפטי לממשלה בנושא, בפועל לממשלה יש שליטה בהחלטות. שאר הנציגים הם ראשי רשויות שנוטים לעשות דילים עם הממשלה, ומספר נציגי הציבור מועט. זה לא דומה להליך רגיל של תכנית מפורטת". ההליך הממושך והמקיף של תמ"א 37 ח', הוביל את בג"צ לדחות כמעט את כל הטענות נגדה.

בראשית 2015 שידרה העיתונאית מיקי חיימוביץ' תחקיר טלוויזיוני מקיף החושף את הכאוס התכנוני לגבי הים בישראל, כאשר במים הכלכליים, מעבר למים הטריטוריאליים, אין שום חוקי תכנון בתוקף, ולמעשה רק משרד האנרגיה הוא בעל סמכות ההחלטה בשטחים אלו. התחקיר כולל אזהרות מעמית ברכה, מנכ"ל "אדם טבע ודין", ומאיה יעקבס, מנכ"לית עמותת "צלול" על ההשלכות הקשות שעלולות להיות לגבי היעדר תכנון ופיקוח ציבורי יעיל לגבי הים. הארגונים הירוקים חלוקים בדיעותיהם, כאשר "אדם טבע ודין" ניסחו מסמך תמיכה מפורש באסדה קרובה, בדיוק מהשיקול הזה – חלות חוקי התכנון והבניה. ב"צלול" הצטרפו לאחרונה למאבק להרחקת האסדה, אך בשיחה עם "דבר ראשון" יעקובס מדגישה כי בנושאים העקרוניים – הצורך בחוק איזורים ימיים ובהקמת רשות ממשלתית לנושא הפיקוח על המתרחש בים, שני הארגונים רואים את הדברים עין בעין כבר שנים רבות, הרבה לפני שהחל המאבק הנוכחי בשנה שעברה.

הוויכוח על השיקול הבטחוני

אמנם המציאות התכנונית יוצרת מנגנון אשר מותיר כח רב בידי היזמים, אך זו אינה התמונה כולה. ראשי נובל מודים כי לקשר עם הציבור בישראל יש משמעות גדולה ביכולת לקדם את פעילות הפיתוח של המאגרים. מאבק תושבים מול מאגר "תמר" הצליח להחליף מתקן טיפול מאיזור חוף דור, לאסדה מקובעת במרחק 23 ק"מ מול אשדוד. השינוי עורר ויכוח בשאלה האם הוא גרם לעיכוב הפיתוח, או אולי להיפך – לקיצור שלו. ההעדפה המקורית של נובל לפיתוח בפי הבאר, באמצעות  FPSOנעוצה גם בדיוק בשיקול הזה – היעדר חקיקה מסדירה בישראל לפעילות בלב ים והרבה פחות חיכוך עם אזרחים מודאגים.

ככל הנראה, השילוב בין האילוצים הכלכליים ומספר אמירות מגורמי ביטחון, לפיהן מערכת הביטחון מעדיפה להגן על פעילות הטיפול בגז באסדה מקובעת, קרובה לחוף, תרמו גם הם להחלטה של היזמים לסגת מתכנית הפיתוח בלב-ים. הויכוח הציבורי עודד את צה"ל להצהיר לאחרונה על עמדתו לפיה בחינת החלופות מבחינה בטחונית, הובילה להערכה של עדיפות לאסדה קרובה. כנגד הערכה זו, יצא שר הביטחון לשעבר משה יעלון בהצהרה חתומה ובראיון לתקשורת לפיה הוא לא הכיר שום הערכה כזו מצה"ל או ממשרד הביטחון, והוא היה ממליץ מבחינה בטחונית על הפקה בלב ים, מעל פי הבאר. בעוד מערכות הגנה כמו "כיפת ברזל" אפקטיביות בקרבת החוף ולא בלב ים, הרי שיש שיקולים נגדיים כמו היכולת של אסדה צפה לחדול מהפקה ולהתרחק מחופי ישראל  אם היא בסכנה, בעוד אסדה מקובעת היא מטרה נייחת שלא ניתן להזיז. בצה"ל לא מסכימים לפרסם אפילו את הגרסה הבלתי מסווגת של המסמך, ולא למסור אפילו פרטים כמו תאריך ההערכה ומי ביצע אותה ולמי בדיוק היא נמסרה.

בסופו של דבר, גם בצה"ל מודים שהערכה בטחונית היא רק אחד השיקולים בבחירת המיקום, ולא חייבת להיות שיקול מכריע, ומאשרים כי לצה"ל יש יכולת להגן על המים הכלכליים של ישראל בכל אתר. זו פעילות הכרחית ממילא, שכן הקידוח עצמו יעשה בלב ים, וכן מאגר "כריש/תנין" יפותח באמצעות FPSO, וצה"ל יגן עליהם באמצעות ספינות שנרכשו מטיסנקרופ בלמעלה ממיליארד וחצי ש"ח – לא כסף קטן. העובדה כי עמדה זו של צה"ל לא נמסרה ליזמים בכתב, אלא רק שמספר גורמים חזרו עליה בעל-פה, יוצרים עמימות מסויימת שיש בה שימוש ברמיזות, במקום בהנחיות גלויות וברורות בסוגייה ציבורית חשובה, כפי שניתן לצפות מהליך תקין.

המדינה כתפאורן

מכל הממצאים הללו עולה כי המדינה לא מנהלת את ההצגה ולא כותבת אותה, אלא מנמיכה את עצמה לתפקיד התפאורן. סדרת ההחלטות של ועדת ששיסנקי בנושא מיסוי הגז 2011, ועדת צמח בנושא יצוא הגז מ2013 ומתווה הגז מ2015 קיבעו את המצב בו ההצגה מנוהלת ע"י היזמים, אשר מתמודדים באופן די ישיר עם מחאה ציבורית, כאשר המדינה מסתתרת מאחורי הליכי רישוי די מינימליים. ראש הממשלה בנימין נתניהו, הסתמך על נימוקים בטחוניים שלא פורטו מעולם, בכדי להעביר בשנת 2015 את מתווה הגז, הסדר אשר פוטר את מונופול הגז מעמידה בדרישות של מספר רב של חוקים. ההליך חייב את נתניהו להתייצב בפני ועדת הכלכלה להיוועצות בה הסביר את עמדתו. נתניהו אמר אז כי "עד שנכנסו משקיעים פרטיים ניסתה המדינה למצוא גז בעזרת חברות ממשלתיות וזה נכשל. הם באו הושקיעו את כספם ומצאו".

הוא התעלם מהשיפור העצום בטכנולוגיות המיפוי הימי וגילוי המאגרים מהשנים האחרונות, והשתמש בכך כדי לנמק מדוע על המדינה לכופף את כלליה בכדי לעודד תאגידים פרטיים להשקיע בתעשיית חיפושי הגז והנפט, ואילו המדינה תקטוף את הפירות, מבלי להשקיע שקל. הבעיה היא שאין זהות אינטרסים מלאה בין יזמי הגז, המעוניים ברווח כספי מקסימלי, לבין המדינה שלה יש מגוון אינטרסים גדול – אספקה בטוחה ורצופה של גז למשק ממספר אסדות, הורדת זיהום האוויר, שמירה על הסביבה היבשתית והימית, שיפור מצבה הכלכלי והגיאופוליטי, והעדפת אספקה מקומית על פני יצוא. מרגע שויתרה המדינה על הפעלה עצמית של תשתיות קריטיות, נותר לה רק "לעודד", "לתמרץ" ובדרך כלל, לעשות ויתורים רגולטוריים וכלכליים בפני יזמים פרטיים. ההמשך של מדיניות זו הוא בעצם יצירת הליכים פורמליים שבהם אין לציבור פתחון פה ועדיין כל ההחלטות שמתקבלות, הן חוקיות לחלוטין.

האזהרה של המומחה מאלסקה

פרופסור ריק שטיינר, מומחה מאלסקה העוסק הסוקר בטיחות והשפעות סביבתיות של פיתוחי גז ונפט, הגיע לישראל ביוזמת ארגון "שומרי הבית". שטיינר מסביר כי בדרך כלל הוא מוזמן לאחר שמתרחש אסון וכי הוא שמח מאוד לבוא לפני שהתרחש אסון כזה. לשאלת "דבר ראשון" הסביר כי אין שום ביטחון בכך שפיתוח "תמר" עד כה לא יגרום לקטסטרופה, ומדגיש כי באיזור מפרץ מקסיקו, בו התרחש האסון העצום של חברת בריטיש פטרוליום, היו מאות קידוחים אחרים שהתנהלו כשורה, ואילו הבחינות שנעשו עד כה להשפעות הסביבתיות של פרויקט פיתוח לוויתן הן בלתי מספקות.

"פרופסור ריק שטיינר מציג השחרות מאסיביות בתסקיר ההשפעה על הסביבה של פיתוח מאגר לוויתן, מסיבת עיתונאים, 31.07.18, תל אביב. צילום: ארז רביב

האזהרה החשובה ביותר של שטיינר היא מפני שפך אפשרי של נוזלי גז בים (קונדנסט): "אין שום דרך יעילה להתמודד עם זה. הכלים שבהם משתמשים לצמצום ההתפשטות של כתם נפט לא יעילים במקרה של קונדנסט, וגם הרעיון של זריעת כימיקלים מהאוויר שיפרקו אותו לא הוכח כאפקטיבי. הדרך היחידה להפחית נזק מהחוף היא לא להקים בקרבת החוף מתקן כזה". שטיינר נפגש לאחרונה עם בכירי המשרד להגנת הסביבה ומשרד האנרגיה. ל"דבר ראשון" נודע כי מנכ"לי המשרדים שמעו אותו ושותפתו פרופסור איימי רוזנשטיין מבוסטון, והיו מוכנים לשקול תיקוני מדיניות שונים בעקבות ההערות של המומחים הזרים. עם זאת, המשרדים לא הראו שום נכונות לשקול מחדש את אישור תכנית הפיתוח של האסדה במרחק 9.7 ק"מ מול חוף דור.