שכר הדירה הממוצע בשוק הפרטי בווינה, בירת אוסטריה, הוא 10.5 אירו (36 שקלים) למטר רבוע. בלונדון, המחיר הממוצע הוא כ-25 אירו (כ-86 שקלים). הפער לא נובע רק מהבדלים בפופולריות בין שתי הערים, אלא מכך שבווינה כ-60% מהדירות הן חלק ממערך הדיור החברתי, בבעלות ציבורית או אגודות דיור ללא מטרות רווח. שכר הדירה הממוצע במערך הוא 7-6 אירו (24-20 שקלים) למטר רבוע, מה שמרסן מאוד את היכולת להעלות מחירים בשוק הפרטי.

קתרין גל. "מדיניות הדיור שלנו מאפשרת לדיירים ליהנות מיציבות כלכלית, תורמת ללכידות חברתית, מפחיתה את צריכת האנרגיה ויוצרת אלפי מקומות עבודה" (צילום: דוד בוכמן)

קתרין גל, סגנית ראש עיריית וינה וראשת האגף לתכנון, דיור, התחדשות עירונית וענייני נשים מאז 2017, גדלה בעצמה בבניין מגורים בבעלות עירונית, ומחוברת לאתוס של "וינה האדומה", הסוציאל-דמוקרטית. היא מספרת בראיון מיוחד ל'דבר' על מערך הדיור החברתי בעיר, ועל החלופה שהוא מספק לשוק הדיור הפרטי, שהפך למכשיר להעברת כסף מרוב הציבור לעשירים ביותר.

200 אלף דירות בבעלות העירייה

מערך הדירות בבעלות העירייה כולל כ-200 אלף דירות שמשמשות בית לחצי מיליון תושבים. מערך הדיור החברתי כולל גם דירות מסובסדות שמנוהלות על ידי אגודות דיור. בכל אוסטריה פועלות 185 אגודות דיור שמנהלות מעל ל-680 אלף דירות. פיקוח חלקי מוטל על שכר הדירה בחלק גדול מהדירות גם בשוק הפרטי.

"מדיניות הדיור שלנו מאפשרת לדיירים ליהנות מיציבות וודאות כלכלית, תורמת ללכידות חברתית, מפחיתה את צריכת האנרגיה באמצעות חידוש בניינים ושיטות בנייה ירוקה, ויוצרת אלפי מקומות עבודה", אומרת גל, "וזה רק חלק מההשלכות החיוביות שתורמות לאיכות החיים הגבוהה בווינה".

החוקר ירון הופמן-דישון ממרכז אדוה חקר את מדיניות הדיור בווינה, והראה את ייחודיות המודל הוינאי אל מול ההזנחה המתמשכת של הדיור הציבורי בישראל.

בישראל הדעה הרווחת בקרב מקבלי ההחלטות היא שדיור ציבורי הוא יקר ולא יעיל, ולכן עדיף להעביר כספים לסיוע בשכר דירה למשפחות נזקקות.
"המקור והבסיס של מדיניות הדיור של אוסטריה הוא שהדיור נתפס כזכות בסיסית. לכן התערבות המדינה נחשבת הכרחית כדי להבטיח שהדיור לא יושאר לחלוטין למנגנוני השוק החופשי".

דיור חברתי בווינה. "שני שלישים מהשטח הקומתי שנועד לדיור, חייב להיות מוקצה למגורים מסובסדים בקרקעות שסווגו כשייכים לקטגוריה הזו" (צילום: גארי פרנק)

מה האיזון התקציבי בווינה בין בנייה לבין סיוע לנזקקים?
"אנחנו משקיעים יותר בבנייה ושיפוץ דיור, כי אנחנו משוכנעים שעדיף להשקיע כסף באופן יזום ביצירת היצע מספק של בתים סבירים, מאשר לבזבז אותו באופן תגובתי על סימפטומים של אי-צדק חברתי".

תכנון שמבוסס על התייעלות אנרגטית חוסך כסף

מדיניות הדיור של וינה מעוגנת בחוקים מדיניים ועירוניים רבים. החקיקה בווינה מגדירה סוגים שונים של דיור חברתי: דיור בבעלות עירונית, דיור בבעלות מלכ"ר, ואיגודי דיור ברווחיות מוגבלת. חוקי השכירות מגדירים חובות וזכויות דיירים, וכן מטילים פיקוח רך על שכר הדירה. השילוב בין המנגנונים השונים רותם את מנגנון השוק בתחומי הבנייה, השיפוץ וההשכרה למערכת אילוצים שמוגדרים באופן פוליטי על ידי אינטרס ציבורי.

בווינה מתגוררים כיום כ-1.9 מיליון תושבים, עם צפי ל-2 מיליון ב-2028. כדי לעמוד בביקוש, נולד פרויקט "דיור עירוני חדש", שצפוי לספק יותר מ-4,000 דירות עירוניות חדשות, ותוכנית סמארט לסבסוד של בינוי דיור, שמקימה דיור בר השגה.

"אלה דירות עם תכנון קומפקטי, אבל מאוד מוקפד", אומרת גל. "אנחנו צריכים לשים לב לשינויים דמוגרפיים שמתרחשים. מספר הקשישים גדל, ולכן שיפוצי בניינים צריכים להסיר מחסומי נגישות. מודלים חדשים של מגורים נבחנים בפרויקטים חדשים".

מה האתגרים המרכזיים של אחזקת מערך גדול של דיור ציבורי?
"ספקולציות בנדל"ן ושינוי האקלים הם אתגרים משמעותיים. כדי להגן על הסביבה, בנייני מגורים חייבים לעמוד בסטנדרט אנרגטי גבוה. לווינה יש יעדי מוגנות אקלים משלה. אחד הכלים לעמידה בהם הוא שיטת המימון טווסאן, שפירושה התייעלות אנרגטית בשיפוץ בנייני מגורים, והיא מיושמת בשיפוצים של נכסים עירוניים. היא לא רק תורמת להגנת הסביבה, אלא גם מפחיתה את עלויות החימום לתושבים.

"גם עליית מחירי הקרקע והנדל"ן וגם הספקולציה דורשות תשומת לב", מסבירה גל. "כדי למתן את השפעתן, ב-2018 תוקן קוד הבנייה העירוני עם קטגוריה חדשה של 'אזורי בתים מסובסדים'. הקוד קבע ששני שלישים מהשטח הקומתי שנועד לדיור, חייב להיות מוקצה למגורים מסובסדים בקרקעות שסווגו כשייכים לקטגוריה הזו. זה מציב תקרת שכר דירה, ומעודד לבנייה של דיור בר השגה בכל רחבי העיר".

"אי אפשר לדעת את המעמד של תושב וינה לפי הכתובת שלו"

בישראל דיור ציבורי נתפס כפתרון לעניים ולשוליים החברתיים. איך הוא נתפס בווינה?
"המערכת של דיור חברתי היא בת 100 שנה, ולכן היא התפתחה ביחד עם העיר והתושבים. המטרה שלנו היא לא לספק דיור רק לאוכלוסיות חלשות, אלא לפלח רחב באוכלוסייה, כולל מעמד הביניים. רבים מהדיירים שלנו הם צעירים שנכנסים לדירה משלהם בפעם הראשונה, ולא היו מסוגלים לעמוד בתשלום שכר הדירה בלי דיור חברתי. קבוצות אחרות, כמו מספר הולך וגדל של הורים יחידנים, אזרחים ותיקים ואנשים עם מוגבלות או עם נסיבות חיים קשות, מעריכות את הטווח הגדול של דיור בר השגה שמספק להם ביטחון ורמת חיים גבוהה. נוסף על כך, ריסון שכר הדירה בשוק הפרטי נותן לגיטימציה גבוהה למערכת ומודעות לחשיבות שלה בקרב התושבים".

אין עליכם לחץ להפריט את הדירות?
"ברור שיש גם כאלה שמעדיפים גישות ניאו-ליברליות. אבל העיר מחויבת למדיניות הדיור החברתי, אפילו בתקופות שההפרטה הופכת לאופנתית. אנחנו נמשיך לשמר ולהרחיב את המלאי שבבעלות עירונית".

דיור חברתי בווינה. "מתחמי הדיור החברתי מפוזרים בכל העיר, וזה מונע סגרגציה והיווצרות שכונות עוני" (צילום: גארי פרנק)

איך מוגדרת הזכאות לדיור חברתי?
"המונח 'דיור חברתי' מכוון ליצור חיים משותפים. כשיש נתח גדול של דירות שמושכרות מחוץ לשוק, זה מבטיח שלא רק בעלי הכנסה נמוכה יזכו לגישה לדירות מסובסדות, אלא גם בני מעמד הביניים. תקרת ההכנסה שקבענו לדיור בר השגה בווינה היא מאוד גבוהה. השכר החודשי הממוצע של זכאי עשוי להגיע ל-3,506 אירו נטו (כ-12 אלף שקלים) למשק בית של יחיד, 5,225 אירו (כ-18 אלף שקלים) למשק בית של שניים, ו-5,912 אירו (כ-20 אלף שקלים) למשק בית של שלושה. 80% מהתושבים בווינה מרוויחים פחות מכך, וזו הסיבה שמשתכרי הביניים זכאים לגישה לדיור עירוני. המתחמים מפוזרים בכל העיר, וזה מונע סגרגציה והיווצרות שכונות עוני. אי אפשר לדעת את המעמד של תושב וינה לפי הכתובת שלו".

"יכולת השפעה מחזקות את תחושת השייכות של הדיירים"

גל טוענת שהשיטה של דיור מסובסד מספקת סבסוד הן לקבלנים ולפרויקטים של חידוש ושיפוץ, והן קצבאות ליחידים שלא יכולים להרשות לעצמם דיור מסובסד. "במקרה כזה, תמיכה מהעיר מסופקת בצורת קצבת שכר דירה. יש קרן ציבורית שתומכת גם באנשים שמוצאים את עצמם בלי יכולת לשלם את שכר הדירה ומאוימים בפינוי. הכלי הייעודי לכך הוא צוות של עובדים סוציאליים שעוזרים לדיירים במצוקה, למשל בפריסת חובות לתשלומים. ב-2021, 61% מהפינויים שהתבקשו נמנעו בעזרת הפרויקט הזה".

לצד המערכת העירונית, בווינה קיים המרכז לביטחון בדיור (FAWOS), שמסייע לשוכרי דירות בשוק הפרטי, או דירות של איגודי הדיור ברווחיות מוגבלת. "מכרזי הבנייה מאורגנים על ידי הקרן העירונית לבינוי מגורים והתחדשות עירונית. הקרן אחראית לרכישות והקצאת הקרקע לבניית דיור חברתי, וכרגע מחזיקה מגרשים בשטח של 3.1 מיליון מטר רבוע. באמצעות תמיכה ישירה של סובסידיות, העיר משקיעה בבניית דירות חדשות באופן מכוון ומפולח. בכל מכרז יש פירוט דרישות כלכליות, אקולוגיות, חברתיות וארכיטקטוניות. פרויקט יקבל מימון רק כשהוא עונה על דרישות האיכות. באופן הזה, דירות מסובסדות חדשות עונות באופן מדויק על הצרכים של תושבים עתידיים".

אילו הטבות מקבלים היזמים?
"הם מקבלים סובסידיות שמאפשרות להם לשמור את שכר הדירה נמוך, וגם ודאות מבחינת העלויות של עצמם. הם זכאים להלוואות בריבית של 1% לתקופה של עד 40 שנה שמכסות בערך 35% מעלויות הבנייה. השאר ממומן באמצעות ההון הפרטי של היזם, הבנקים ובמקרים מסוימים בהשתתפות הדיירים. בניגוד למנגנון סיוע בשכר דירה, הסובסידיות מאפשרות לעיר להשפיע באופן ישיר על היצע הדירות למגורים".

דיור חברתי בווינה. "דיור פה הוא כמו מערכת התחבורה, אספקת המים או מערכת הבריאות. אנחנו מאמינים באדיקות שהשירותים הציבוריים לא יכולים להישאר רק בידיים פרטיות" (צילום: גארי פרנק)

איזו השפעה יש לתושבים על הדירות עצמן?
"אנחנו מציעים הרבה סוגי השתתפות לתושבים בדיור העירוני – והם נקבעים במנגנון של שיתוף ציבור. יש גוף של דיירים שעוסק בחוקי הדיור, מנהל את הבניינים ובסביבה שליד המגורים. נציגות הדיירים חשובה במיוחד כנקודת מגע בין השכנים למנהלי הדיור העירוני. הם עוסקים ביחד בבקשות אישיות של דיירים. אנחנו מאמינים שיכולת השפעה והשמעת קול מחזקות את תחושת השייכות".

מה לגבי תוכניות הבנייה?
"דיירים לא מעורבים בהחלטה מתי מתחם דיור יעבור שיפוץ, אבל כשמתקבלת החלטה, יש לנציגי דיירים זכות להשפיע על איזה מין שיפוץ יתבצע. הזכות הזו מעוגנת משפטית במודל 'קבלת החלטות משותפת'".

איך בנוי המימון למערך הדיור החברתי?
"המימון מגיע ממסים ייעודיים. זה בסיס אמין למימוש תוכניות דיור ציבורי, לא משנה עד כמה הן מורכבות. לא היינו מצליחים אם היינו מנסים להטיל רגולציה על דיור שתלוי בשוק הפרטי. המימון הבסיסי לדיור הציבורי נגזר מנתח קבוע במס הכנסה שעומד על כ-1% מסך הגבייה. הוא מחולק באופן שוויוני בין העובד למעסיק, ומועבר לקופה שמיועדת לבניית מבנים חדשים. על בסיס המס הזה, וינה מקבלת מהמדינה כ-250 מיליון אירו (860 מיליון שקלים) בכל שנה אליהם מצטרפים עוד 200 מיליון אירו (690 מיליון שקלים) שמגיעים ממימון עירוני ומאגודות הדיור לטובת בנייה ותחזוקה של הדירות. חלק מהכסף מוקצה לתמיכה כלכלית ישירה לשוכרים עם הכנסות נמוכות".

וינה הפסיקה לבנות דיור ציבורי ב-2004, וחידשה את בנייתו ב-2015. לדברי גל, הסיבות לכך היו כלכליות. "בניית מתחם דירות עירוני פירושו שיש לממן 100% מעלות הקרקע והבנייה. במגזר של דיור מסובסד, זה רק שליש מסך עלויות הפרויקט. זה אומר שבאותו סכום כסף אפשר היה לבנות פי שלושה".

וכיום?
"מכיוון שהאוכלוסייה שלנו ממשיכה לגדול, בתגובה לביקוש הגובר לדיור בר השגה ולהתפתחויות האחרונות בשוק החופשי, עיריית וינה חידשה את בנייתן של דירות עירוניות על ידי יישום פרויקט 'דיור עירוני חדש'. יותר מ-4,000 דירות עירוניות חדשות ייבנו במסגרת היוזמה, ומאות מהן כבר אוכלסו ב-2019. מדובר בדירות ברמת גימור גבוהה שמושכרות בדמי שכירות חסכוניים, תנאים הוגנים וביטחון משפטי. הדיירים לא נדרשים להגיע להפקיד פיקדון או לחתום על חוזים לטווח קצר. בשנים הקרובות יוקמו 1,500 דירות נוספות, וישופצו עוד 8,400. עוד 450 יחידות דיור יתווספו באמצעות הסבות בעליית הגג".

וינה כמודל לערים נוספות בעולם

מדינות המערב, בהן אוסטריה, מתנערות מאחריותן לאזרחים. איך וינה מצליחה להתמיד במדיניות הדיור החברתי בעידן כזה?
"דיור פה הוא כמו מערכת התחבורה, אספקת המים או מערכת הבריאות. אנחנו מאמינים באדיקות שהשירותים הציבוריים לא יכולים להישאר רק בידיים פרטיות, ולכן מעולם לא שקלנו למכור את מאגר הדירות הציבוריות שלנו. הערך המוסף הציבורי של המערכת שלנו הופך אותה לחלק מכונן מאיכות המגורים הגבוהה שהעיר ידועה בה".

דיור ציבורי בווינה. "לא צריך להתמקד ברווחה לחסרי בית, אלא בהשגת תמהיל חברתי מגוון באזורי המגורים" (צילום: וינר וונן)

גל רואה בווינה מודל שיכול להיות מיושם בערים נוספות בעולם. "ב-2023, 70% מאוכלוסיית האיחוד האירופי תתגורר באזורים עירוניים, והנתונים האחרונים מהאיחוד האירופי מראים שיותר מ-82 מיליון משקי בית נתקלים בקשיים במימון שכר הדירה שלהם. בגלל עלויות הדיור הגדלות, אנשים רבים נאלצים לעזוב את הערים ולנסוע מרחקים ארוכים לעבודה או ללימודים. מחירי הנדל"ן והקרקעות מתפוצצים, ומספר הולך וגדל של משקי בית באיחוד האירופי כבר מוגדרים כשרויים ב'עוני אנרגטי'. במקביל, מספר חסרי הבית גדל כמעט בכל מדינות האיחוד האירופי. בהתחשב בהתפתחויות אלה, יש לנקוט מאמצים להבטיח דיור בר השגה לכולם ולמען הדורות הבאים".

איך את פועלת כדי להביא את ההישגים של הדיור בווינה למקומות נוספים?
"אני מאמינה ששיתוף פעולה ברמה בינלאומית ולמידה הדדית יכולים להביא להתפתחויות חיוביות ובשורה לאוסטריה ומחוצה לה. זו הסיבה שעיריית וינה חברה פעילה ברשתות אירופיות רבות בתחום הדיור, כמו יורונט ויורוסיטיז".

בישראל התמיכה בדיור ציבורי די נמוכה. מה היית מייעצת לפוליטיקאים ופעילים חברתיים שמאמינים בו?
"חשוב לטפח את ההבנה שדיור חברתי לא צריך להיות דיור לעניים ביותר. זה יכול להיות חיים משותפים ולהיות מכוון כמעט לכל קבוצות האוכלוסייה. לא צריך להתמקד ברווחה לחסרי בית, אלא בהשגת תמהיל חברתי מגוון באזורי המגורים. מערכת דיור ציבורי מתפקדת יכולה להפחית את התנודות והסיכונים בשוק, ולאפשר לענף הבנייה לצפות לחוזים יציבים. אלו נקודות שכדאי להדגיש בשיח הציבורי. יש עוד יתרונות שדיור חברתי מביא שראויים להדגשה, כמו מניעת ג'נטריפיקציה, יצירת אלפי מקומות עבודה והגנה משופרת מפני שינוי האקלים".