מחירי המזון בישראל הם מהגבוהים בעולם, ומהווים חלק מרכזי מבעיית יוקר המחייה – המחירים הגבוהים של הוצאות המחיה ביחס להכנסות במדינה. אחד הפתרונות המוצעים הנפוצים ביותר הוא פתיחת שוק המזון ליבוא, לצורך הגדלת התחרות והורדת המחירים, אך מחקרים בשנים האחרונות מראים שלא כל פתיחה ליבוא מובילה להוזלה. מחקר חדש של שלומית ארבל מפורום ארלוזורוב-יסודות בחן את מחירי שימורי הטונה במשך יותר מעשור, ומצא כי צמצום כמעט מוחלט של מכסים על יבוא טונה הביא לירידה של 1.1% בלבד במחיר, ולחיסכון של 3.35 ש"ח בלבד בשנה למשק בית.
הרפורמה להגברת הייבוא של שימורי טונה תוכננה לאחר המחאה החברתית ונכנסה לפועל בהדרגה החל ב-2013. היא כללה הורדה הדרגתית של המכס עד ל-0% ב-2024, כשנה אחרי תום תקופת המחקר (2013-2023). ייצור שימורי הטונה בישראל השתנה במהלך העשור הנחקר. 85% משימורי הטונה שנצרכו בישראל ב-2013 יוצרו בחמישה מפעלים בארץ שהעסיקו מאות עובדים בפריפריה. אמנם, דגי טונה קפואים יובאו ממדינות אחרות, אך תהליך העיבוד והאריזה שלהם היה מקומי. לאחר פיטורים וסגירות מפעלים, ב-2023 פעלו רק שני מפעלים, שסיפקו רק 20% מהצריכה המקומית.
מטרת משרד האוצר הייתה "לחולל הפחתת מחירים אפקטיבית לצרכן הסופי ולהגביר את התחרות בשווקים המקומיים", כך לפי הודעתו על הרפורמה ביולי 2012. לאחר הפחתות המכסים הראשונות אכן ירדו המחירים תחילה בכמעט 13%, אך מאז הם עלו בחזרה כמעט לחלוטין. הפחתת המכס מ-12% ל-6% שחלה ב-2022 לא גרמה אפילו לירידה קלה, ואחריה המחירים הוסיפו לעלות. אומדן ההשפעה של המכסים ושל מחיר חומר הגלם הראה כי ההשפעה של שניהם על המחיר ירדה עם השנים.
השחקנים הגדולים עדיין שולטים בשוק
גם הגברת התחרות לא ממש התממשה. שחקנים חדשים נכנסו לשוק שימורי הטונה, אך נתח השוק של ארבע המשווקות הגדולות ירד באופן מוגבל, מסביבות ה-90% ל-75%, כאשר דיפלומט לבדה מחזיקה ב-40% מהשוק. מספר הספקים הכולל עלה בין 2013 ל-2015 מ-34 ל-42 ספקים, אך ירד בחזרה ל-36 ספקים ב-2023. רק שישה עד שמונה מבין הספקים החזיקו ביותר מ-1% מנתח השוק במהלך התקופה.
המחקר מסביר את הקושי של שחקניות חדשות להיכנס לשוק, מעבר להעדפות או הרגל של הצרכנים. יבואנים קטנים נסמכים על יבוא מקביל, המבוסס על "הזדמנויות" רכישה שאינן קבועות. בשיטה זו אין אפשרות להתחייב לספק כמויות גדולות, תנאי הנדרש להתקשרות עם רשתות המזון הגדולות.
המדינה לא נקטה בצעדים משלימים
המחקר מצביע על שני צעדי מדיניות משלימים שהמדינה לא נקטה בהם בעת הורדת המכסים. ה-OECD ממליץ לנקוט בצעדים משלימים שיסייעו לקליטת היצרנים והעובדים המקומיים שנפגעו בעקבות רפורמה בענפים אחרים, אך ישראל לא עשתה זאת. נוסף על כך, מומלץ לערוך מחקר המלווה את צעד המדיניות, כדי להתאים אותו לצורכי השוק המקומי וכדי לבחון את האפקטיביות שלו לאורך זמן, אך לפי החוקרת ארבל, לא התבצע מהלך מחקרי כזה באופן מספק. הורדת המכסים כמעט ולא התגלגלה לצרכן במקרה הזה, אלא לספקיות ורשתות השיווק, תוך פגיעה בייצור המקומי.
ההסבר אינו מחיר חומר הגלם
עורכת המחקר שלומית ארבל היא בעלת תואר שני בכלכלה חקלאית, ומכהנת כמנהלת מחקרים ופיתוח מקצועי בפורום ארלוזורוב-יסודות. הניתוח בעבודה זו נעשה על המחיר ליחידת משקל אחידה: ק"ג של טונה בשימורים מכלל המותגים ובמגוון האריזות. כדי לבודד את השפעת המדיניות בישראל, המחקר בחן את מחירי חומר הגלם בעולם, וגם התייחס למחירים בשוק הצרפתי, כדוגמא למחיר שאינו מושפע מהרגולציה בישראל. יש לציין כי המחיר העולמי של חומר הגלם בחודשים הראשונים של 2013 היה גבוה יותר מאשר ב-2023 – כך שלא ניתן להסביר את העובדה שהמחירים לא ירדו משמעותית בישראל באמצעות עליית מחירים בעולם.