שר העבודה והרווחה חיים כץ הטיל אתמול (רביעי) פצצה של ממש בישיבת הממשלה. ההודעה על ביטול ההסכם בין הביטוח הלאומי למשרד האוצר היא מהלך בעל השלכות מרחיקות לכת גם על המוסד לביטוח לאומי וגם על תקציב המדינה. עם זאת, נראה כי בישראל 2018 השקה של אייפון חדש מעניינת יותר את הציבור.

מה בעצם קורה פה?

שנים מדברים על כך שהביטוח הלאומי הולך לקראת פשיטת רגל, כשבכל פעם המועד המוערך לפשיטת הרגל משתנה בהתאם למעריך. למרות השגות של גורמים שונים ביחס לנתונים שמציגים לאחרונה אנשי הביטוח הלאומי, לפיהם פשיטת הרגל תגיע כבר ב-2037, כולם מסכימים שהמצב הפיננסי העתידי של המוסד לא נראה טוב.

מצד שני, בכל שנה מסיים הביטוח הלאומי את השנה עם עודפים של מיליארדי שקלים, אותם הוא מלווה לקופת המדינה. איך מוסד שמסיים כל שנה עם מיליארדים צופה פשיטת רגל תוך תקופה כל כך קצרה?

ההסבר הפשוט הוא העלייה בתוחלת החיים. מדינת ישראל נחשבת למדינה צעירה שיחס התלות שלה נמוך. כלומר, על כל גמלאי יש הרבה אזרחים צעירים שעובדים. לכן לאורך שנים יש למוסד עודפי תקציב. עם העלייה בתוחלת החיים, מספר האזרחים הוותיקים בכל רגע נתון עולה, ולעומתם מספר העובדים עולה בקצב איטי יותר.

אבל כמובן שיש הסבר מורכב יותר. המוסד לביטוח לאומי הוא לא רק מוסד ביטוחי בעל מאפיינים של סולידריות חברתית, אלא גם זרוע של הממשלה לחלוקת קצבאות מסוגים שונים. בביטוח הלאומי מפרידים בין קצבאות ביטוחיות – כלומר זכויות לקצבה הנגזרות מתשלומי הביטוח הלאומי הנגבים מהעובדים – לקצבאות תקציביות, שאותן מתקצבת הממשלה.

ההפרדה הזו קצת מבלבלת מאחר וגם הקצבאות הביטוחיות וגם הקצבאות התקציביות נקבעות למעשה על ידי הממשלה, אבל היא חשובה בכל הנוגע לתפקוד התקין של הביטוח הלאומי.

בביטוח הלאומי טוענים כי בעוד שהמוסד משלם את הקצבאות, הן הביטוחיות והן התקציביות, בהתאם לדרישות החוק, הכספים שאותם מקבל הביטוח הלאומי מתקציב המדינה אינם מותאמים לכך.

דוגמה אחת לכך הציג שר הרווחה במכתבו לראש הממשלה, כשתיאר כיצד החלטת ממשלה להפחית את תשלומי המעסיקים בשנות השבעים יצרה החל משנת 1999 גרעון בענף אבטלה, כשהמדינה לא עומדת בהבטחתה לכסות את הגרעון שצמח תוך שנים בודדות לכ-75 מיליארד שקלים.

דוגמה נוספת שמביא השר כץ נוגעת לחוק הבריאות הממלכתי, במסגרתו הועבר המימון לתשלום לבתי החולים על ימי אשפוז של יולדות לקופות החולים. למרות זאת, מאז שעבר החוק ב-1995 ועד לשנת 2005 המשיך הביטוח הלאומי לשאת בעלויות האשפוז של יולדות בסכום של כ-50 מיליארד שקלים ללא מקור תקציבי.

בשתי הדוגמאות הללו ביקש שר הרווחה להמחיש כיצד בוחש משרד האוצר בכספי הביטוח הלאומי, ופוגע למעשה באיתנות הפיננסית של המוסד וביכולתו לעמוד בהתחייבויותיו כלפי המבוטחים. לכן, הדרישה המרכזית של אנשי הביטוח הלאומי ושל שר העבודה והרווחה היא הפרדת הפעילות של הביטוח הלאומי לשתי קופות נפרדות. הקופה הביטוחית והקופה התקציבית.

ומה הסיפור עם ההסכם ששר הרווחה הודיע על ביטולו?

כאמור בגלל שאוכלוסיית ישראל צעירה יחסית, בכל שנה הצטברו עודפים בקופת הביטוח הלאומי שאמורים לשמש את אותה אוכלוסייה צעירה גדולה ביום שבו תגיע לגיל זקנה. ב-1980 חתמו הביטוח הלאומי ומשרד האוצר על הסכם שבמסגרתו יושקעו עודפי הביטוח הלאומי באגרות חוב ממשלתיות מיוחדות. מבחינת הביטוח הלאומי מדובר בהשקעה בטוחה, מבחינת קופת המדינה מדובר במקור מימון מובטח.

התשואה שנקבעה לאותן אגרות חוב מוצמדת במחציתה לתשואה של אג"ח מיועדות אותן מנפיקה המדינה לקרנות הפנסיה, ובמחציתה השנייה היא מוצמדת לאג"ח סחירות לעשר שנים אותן מנפיקה המדינה בשוק החופשי.

בשנים האחרונות הפחיתה המדינה את התשואה של אגרות החוב המיועדות. במקביל גם הריבית על האגרות הסחירות ירדה לרמה אפסית – גם בגלל הריבית האפסית של בנק ישראל וגם בגלל ההתחזקות בדירוג האשראי של ישראל.

כתוצאה מכך, ירדה התשואה של הביטוח הביטוח הלאומי על אגרות החוב שהוא רוכש מהמדינה לרמה של כ-2.7%.

בביטוח הלאומי מבינים שאם ינהלו את ההשקעות של עודפי התקציב בעצמם הם יכולים להשיג תשואה גבוהה בהרבה, אבל זו לא הבעיה היחידה בהסכם מ-1980. בביטוח הלאומי מוטרדים מאוד מסעיף 8 בהסכם. סעיף 8 קובע שבמידה והביטוח הלאומי ידרוש את הכסף שהלווה לקופת המדינה, הנושא יתנהל במשא ומתן מול משרד האוצר. ההשקעה באג"ח ממשלתיות, שאמורות להיות סולידיות ובטוחות, הופכת בזכות סעיף 8 להשקעה מפוקפקת בכל קנה מידה. הלווה לא מבטיח להחזיר למלווה את כספו אלא באמצעות משא ומתן.

סעיף נוסף בהסכם קובע שההסכם יתחדש באופן אוטומטי כל שנה אלא אם הודיעו יו"ר ומנכ"ל הביטוח הלאומי על אי חידוש ההסכם שלושה חודשים לפני תחילת השנה, כלומר בסוף ספטמבר. המכתבים ששלחו אתמול מנכ"ל הביטוח הלאומי מאיר שפיגלר והשר כץ, המשמש גם כיו"ר הביטוח הלאומי, עוצרים למעשה את חידוש ההסכם לשנת 2019.

עד כמה מדובר במהלך דרמטי?

מבחינת הביטוח הלאומי מדובר על שינוי מהותי באופן הפעולה של המוסד. הסדרה מחדש של מערכת היחסים בין משרד האוצר והממשלה לביטוח הלאומי תאפשר ליצור משטר תאגידי תקין למוסד הפיננסי הגדול בישראל, שנוגע לעתידו של כל אחד ואחד מאתנו. ההפרדה לא תפתור את כל הבעיות של הביטוח הלאומי אבל תאפשר לו להיכנס לתהליך של הבראה. ללא ההפרדה הזו המציאות הכאוטית בה מתנהלים עשרות מיליארדי שקלים לא תיפסק גם כשיעלו את גיל הפרישה.

בצד של קופת המדינה מדובר, לכאורה, במהלך דרמטי אף יותר. בישיבת הממשלה פקידי האוצר הגיבו להצהרת השר כץ באיום של קיצוץ 20 מיליארד שקלים בתקציב 2019 (ב-2017 עודפי הביטוח הלאומי הסתכמו בכ 20.6 מיליארד שקלים שהועברו לקופת המדינה).

אז למה רק לכאורה? כי המדינה יכולה לגייס את הכסף הזה בקלות, ואפילו בריבית נמוכה יותר, ממקורות אחרים. המדינה מנפיקה אג"ח תמורת כספי הביטוח הלאומי, היא יכולה להחליף את החוב הזה בחוב אחר באמצעות אג"ח סחירות זולות יותר. העניין הוא שהחוב הזה לביטוח הלאומי יש לו תכונה מיוחדת וקסומה. הוא לא נספר כשמדברים על הגרעון השנתי או על יחס החוב-תוצר. הממשלה לא תופסת את ההלוואה מהביטוח הלאומי כהלוואה מכספי האזרחים אלא כהלוואה מעצמה, מגוף שבשליטתה.

התעלול הזה מאפשר לממשלה "להעלים" כשליש מהגרעון השנתי שלה, וכרבע מהחוב שלה. בהנחה שהממשלה באמת מחויבת לכסות את החוב הזה, הרי שמדובר בחוב לכל דבר ועניין ובתעלול חשבונאי גרידא. המרתו בחוב סחיר לא מביא לשינוי ממשי של המציאות התקציבית.

אם כך, מדוע באוצר מאימים בקיצוץ? כי על אף שאנשי האוצר לדורותיהם הם אלו שהמציאו את יעד הגרעון, וגם את התרגילים שיעקפו אתו, הם מאמינים בכלל הזה כאילו מדובר בחוק טבע. המרת החוב לביטוח הלאומי בחוב סחיר לא תשנה את המציאות התקציבית באופן מהותי אלא רק את השיקוף שלה, כשהגרעון השנתי יקפוץ באופן מלאכותי מ-2.9% לכיוון 4.5%. האיום הגדול של הפסקת ההסכם בין הביטוח הלאומי למשרד האוצר הוא לא איום על קופת המדינה אלא למעשה איום על התפיסה הפיסקאלית שבה מתנהל משרד האוצר. אגב, הסיפור הזה רק מוכיח את האיוולת שבסגירת תקציב 2019 כבר במרץ 2018.

במדינה מתוקנת, החלטה כמו זו שהחליט שר הרווחה אתמול ומנגד תגובת האיום בקיצוץ של 20 מיליארד שקלים מצד משרד האוצר הייתה צריכה להיות הכותרת הראשית של כל העיתונים ולעמוד במרכז השיח הציבורי. בישראל 2018, תפסה את המקום הזה השקת האייפון החדש, שיש לו מסך גדול בחצי אינץ' מקודמו. הסיפור על עתידו של הביטוח הלאומי נדחק לשוליים, וחבל.