העתירה לבג"ץ של בזק כונסת לתוכה את מרבית ההחלטות המהותיות במשרד התקשורת בעשור האחרון, אך אינה מציגה את התמונה כולה. לפי העתירה, בזק מילאה את חלקה בהחלטות באופן מלא וזכתה ליחס נוקשה ובלתי סביר, ואילו מתחרותיה נהנו מיחס מקל. במציאות, בזק גם נהנתה מכשלים שונים במשרד התקשורת, דוגמת הסחבת והתעריפים שלעתים מיטיבים עמה. משרד התקשורת לא צריך לפעול בעד בזק או נגדה, אלא בעד הציבור הרחב. 7 הערות על בג"ץ ההפרדה המבנית:

  1. הביסוס של בזק לביטול ההפרדה המבנית מעוגן בהחלטות משרד התקשורת והממשלה

העתירה של בזק כוללת 245 סעיפים, שבליבם טענה אחת החוזרת על עצמה בדרכים שונות: שר התקשורת וממשלת ישראל התחייבו במסמך מדיניות שר ובהחלטת ממשלה ל"קנס" בדמות שוק סיטונאי ו"פרס" בדמות ביטול ההפרדה המבנית בקבוצת בזק. בזק ספגה את ה"קנס", אבל לא קיבלה את ה"פרס", למרות שפנתה שוב ושוב למשרד התקשורת, אשר לא סיפק הסברים ברורים למחדל שלו, וגם לא בחר בדרך המסודרת של שינוי המדיניות דרך מסמך מדיניות חדש, לאחר הליך התייעצות בשימוע ציבורי מסודר.

  1. שר התקשורת איוב קרא במסיבת עיתונאים (שלישי מימין), 17 אוקטובר 2017. מימין: יו"ר הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו עבד שפיק, מ"מ מנכ"ל משרד התקשורת מימון שמילה. משמאל: יו"ר מועצת הכבלים והלוויין , ד"ר יפעת בן חי-שגב (צילום: ארז רביב)

    בזק עושה שימוש בהודעות לתקשורת של המשרד עצמו כעדות להצלחת רפורמת השוק הסיטונאי

בכדי להוכיח את טענתה שקיבלה את דין המשרד, בזק מצטטת כמה הודעות לתקשורת של משרד התקשורת, בהן הצלחה כביכול של המדיניות, בשל נהירה של מעל ל-500,000 לקוחות לאספקת אינטרנט באמצעות הסדר זה, אלא שהצלחה זו היא הצלחה מדומה. ראשית, היא לא 'מחליקה' את הכשל של קיפאון בהשקעה בתשתיות. כשהמשרד התגאה בפריסת 141 ק"מ של סיבים אופטיים על ידי סלקום ופרטנר, הוא התעלם ממאות הקילומטרים של הוט ומאלפי הקילומטרים שפרסה בזק מבלי שקיבלה היתר להפעיל אותם, וגם מפריסת עצמית של רשויות מקומיות. בזק גם לא מציינת שמדיניות המשרד היא לחייב את ה-ISP לשלם לבזק ביחס לגודל חיבור האינטרנט שהן צורכות ממנה.

התוצאה היא שגם אם כיום ספקיות האינטרנט משדרות שידורי טלוויזיה על גבי הרשת, בזק "שותה" בחזרה חלק גדול מהסכום שהן גובות בגין תוספת קיבולת, בייחוד בפרטנר TV. המצב חמור עוד יותר במקרים בהם הלקוח נרשם עצמאית לשירות אחר, דוגמת "נטפליקס" או אפילו "YOUTUBE" החינמי, ואז ספקית כמו פרטנר או סלקום צריכה לשלם לבזק, גם מבלי לקבל שקל אחד תמורת שירות הסטרימינג. כלומר, השוק הסיטונאי הוא גם "קנס" וגם "פרס" בעבור בזק, אבל ה"פרס" הזה רעיל. הוא למעשה מונע תחרות במסווה של הרחבה שלה. אם משרד התקשורת היה מוציא הודעות דוברות שמשקפות את המצב לאשורו, בזק הייתה מתקשה להשתמש בהן בעתירה שלה נגד המשרד.

  1. סיבים אופטיים (צילום: shutterstock)

    בזק מתעלמת מהמחדל של משרד התקשורת בסוגיית פיקוח התעריפים

משרד התקשורת לא רק מתעכב בהחלטות על ההפרדה המבנית, אלא גם לגבי הגמשת הפיקוח על תעריפי בזק. אמנם הביקוש לקווים נייחים יורד, אך הוא עדיין מהווה עוגן חשוב בהכנסות של בזק. בייחוד בדור המבוגר שאינו מוכן להיפרד ממנו ומוכן לשלם תמורתו סכומים גבוהים, למרות החלופות של חברות מתחרות. לטכנולוגיית הנחושת הוותיקה של בזק יש יתרון של פעולה גם בזמן הפסקת חשמל. עם זאת, לבזק יש אינטרס לחופש עסקי להוריד את המחיר על הקו הנייח במסגרת חבילת תקשורת, כדי לשמר לקוחות ולהפחית נטישה של השירות – פעילות שמשרד התקשורת לא מאפשר. בכך הוא מאלץ חלק ניכר מהציבור לשלם יותר כסף ממה שבזק היית מוכנה לדרוש.

בזק לא עסקה בכך בעתירה, מפני שביטול ההפרדה המבנית מהותי הרבה יותר לתוצאותיה העסקיות – הוא תנאי למימוש נכס מס של מעל למיליארד שקלים בהפסדים הצבורים של YES, בגינו היא שילמה לרשות המסים 480 מיליון שקלים במסגרת עסקת בזק-YES. הביטול גם יאפשר לבזק לאחד כפילויות שונות בחברות הבנות לטובת מערך שירות לקוחות אחד, שעשוי להועיל גם ללקוחות עצמם, בתנאי שלא ישמש תירוץ לפיטורי יתר של עובדים.

  1. בניין בזק ובניין YES (צילום: פלאש 90 / אידאה)

    בזק טוענת כי "פרשת בזק" ו"תיק 4000" לא מהווים הצדקה לשום עיכוב

בזק לא מכבירה במלים בעתירתה לגבי רשות ניירות הערך, אשר החשידה מנהלים בולטים מהצמרת הניהולית בקבוצה ואת בעל השליטה לשעבר, שאול אלוביץ', בעבירות חמורות. אותו הדבר גם לגבי "תיק 4000". בניגוד לרוח המנשבת בחלק מהתקשורת והציבור וגם בקרב חלק מחברי הכנסת בוועדת הכלכלה, בזק טוענת כי לפרשות אלו לא צריכה להיות כיום שום השפעה על קבלת ההחלטות במשרד, אשר מעכב את ההקלות לבזק גם ב-2019 ללא כל צידוק. מותר לתהות מה היה ראוי לפי בזק בנסיבות בהן נחשד מנכ"ל המשרד לשעבר שלמה פילבר, בכך ש"עבד אצל בזק" כ"רגולטור שבוי". אם ההאשמות נכונות, הן מעידות כי אורח הפעולה של פילבר היה פסול לחלוטין, אך לא כך הדין בהכרח לגבי תוכן ההחלטות.

את אותן החלטות מיטיבות עם בזק לכאורה, ניתן לקבל באורח נכון, במסגרת שימועים והחלטות שר, ולא באמצעות עסקאות שרוקח מנכ"ל המשרד על דעת עצמו, עם בזק ועם הוט, תוך שקילת כלל השיקולים המתחייבים, בהתאם למדיניות שקבע שר התקשורת לשעבר, משה כחלון, עוד ב-2012. גם אם "על הנייר" יש הגיון בטענת בזק, ברור שמי שהסכים לעבוד עם פילבר באורח כה צמוד ולכאורה גם פסול, לא יכול לצפות שלא יוותר שום משקע. אחרי כל זאת, כיום פילבר אינו מנכ"ל, נתניהו איננו שר תקשורת, אלוביץ' איננו בעל השליטה, וגם חלק מהצמרת הניהולית של קבוצת בזק הוחלפה. החשדות בחקירות אינן כנגד בזק עצמה, אלא על עבירות אישיות של ראשיה. בזק הפסידה כסף רב בעסקת בזק YES, ולכן לא ברור מדוע משרד התקשורת ממשיך להעניש אותה בפועל, בניגוד להחלטות המדיניות של עצמו, שמעולם לא טרח לעדכן או לשנות.

  1. מנכ"ל משרד התקשורת לשעבר, שלמה פילבר. (צילום: יונתן זינדל \ פלאש 90)

    מבקר המדינה וחברי הכנסת הוטעו

בחלק מכלי התקשורת, וגם אצל חלק ממקבלי ההחלטות בדרג הפקידותי ובקרב חברי הכנסת הוטעו לחשוב, שביטול ההפרדה המבנית לבזק הוא הטבה מושחתת, ולא צעד מתחייב, שמועיל לציבור. כך למשל ראש אגף התקציבים באוצר לשעבר, אמיר לוי, אמר בדיון בוועדת הכלכלה ב-2017 כי "בכלכלה יש רגעים שבמבט לאחור מבינים שנעשתה טעות ולוקח שנים לתקן אותה… עבדנו שנים שהשוק יהיה תחרותי ואנחנו לא מתכוונים לחזור לאחור. השאלה היא איך ומתי מבטלים את ההפרדה. העיתוי צריך להיות בהתאם לתחרות, והתשובה החד-משמעית היא שרמת התחרות לא מספיקה. אם ההפרדה תבוטל עכשיו, רפורמת השוק הסיטונאי באינטרנט תיעצר, ובתשתיות הפסיביות לא תתחיל".

אמנם, מסמך המדיניות אכן קובע ש"העיתוי צריך להיות בהתאם לתחרות", אבל הוא מגדיר פרמטרים מאוד ברורים לקיומה של תחרות, ולא מתיר מקום לקביעת פקיד "שרמת התחרות לא מספיקה". לוי לא התייחס כלל לשאלה האם התחרות מועילה לציבור ובמה, וזהו לב הפרדוקס של המדיניות הנוכחית. מבקר המדינה ביקש לעצור כל הליך שמקדם את ביטול ההפרדה המבנית בבזק, עד שיסיים את הביקורת שלו. המבקר תפס את פילבר בפגמים שונים בהתנהלות מול בזק, החל בעובדה שגיבש מדיניות בעצמו, וכך כתב: "בביקורת הועלה כי בגיבוש טיוטת מדיניות ההמשך נפלו פגמים יסודיים. הטיוטה התבססה על הנחות יסוד שלא נבדקו, ולא בוצעה עבודת מטה שנדרש היה לבצע לפני שהוחל לקדמה. בכלל זאת, חלק מגורמי המקצוע במשרד לא שותפו בגיבוש המדיניות עד לשלב מאוחר, כאשר במקביל, החל מנכ"ל משרד התקשורת במהלכים ליישומה".

עובדי חברת קבלן חיצונית עובדים באופן לא בטיחותי לכאורה על פיר תקשורת של בזק, פברואר 2018 (צילום: עובדי בזק)

מצד שני, עצם הצורך ב"עסקה רגולטורית" מבוסס על תפיסה מעוותת עליה בזק מצביעה שוב ושוב בעתירה – ביטול ההפרדה המבנית מגיע לבזק בדין, מאחר ועמדה בכל התנאים שהוטלו עליה, ברובם עוד בשנים 2014-5. בזק גרפה רווחים בהיקפים שנעים בין 76% ל-96% משוק התקשורת כולו בשנים האחרונות. השיטות של פילבר הכתימו מדיניות הגיונית ביסודה בשל אורח ביצוע פסול, רשלני ואולי גם פלילי. חברי הכנסת "קנו" את גרסת אגף התקציבים וחלק מאנשי משרד התקשורת, לפיה המענה הראוי איננו הורדת מחירי בזק תוך התייעלות שלה, אלא הכבדת העול הרגולטורי עליה ופגיעה עמוקה בעצמאותה.

  1. רגולציה ברגל גסה שלא מתמודדת עם ההפרטה

הבעיה המרכזית בשוק התקשורת איננה מצב התחרות, אלא הפרטת בזק, שכללה את הנכס הלאומי בעל המשמעות האסטרטגית – התעלות, הגובים והארונות השכונתיים של החברה. איש לא מעלה על דעתו כיום להלאים תשתיות אלו, תמורת פיצוי ראוי לבעלי המניות של בזק, אך הבעיה של תחרות עקומה שלא יכולה להגיע לאיזון גרמה למשרד התקשורת לברוא את ההתערבות הגסה בתוך התשתיות של בזק, ולבצע מהלך של 'הלאמה/הפקרה' בה יכול כל ספק או אפילו עובד קבלן של ספק תקשורת מתחרה לקבל גישה חופשית לציוד של בזק. הדבר שקול לכך שקבלנים מטעם "רמי לוי" יפיצו סחורה דרך שימוש במרכז הלוגיסטי של שופרסל, בכל עת שמתחשק להם.

משרד התחבורה חולש על מספר רב של חברות ביצוע כמו רכבת ישראל, נתיבי ישראל ואחרות, ובמקביל מאסדר את פעולת חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, ונוהג באחרונות בזהירות מוגברת, שמא יתמוטטו. למשרד האנרגיה יש את חברת החשמל ואת מקורות, אשר בזכותן מדיניות השר היא ברת הגשמה, גם כשהיא לא נוחה או מחלישה, דוגמת הרפורמה בחברת החשמל.

תשתית בזק (צילום ארכיון: David King / ויקיפדיה).

הפרטת בזק טרפה את הקלפים בשוק התקשורת. כל היועצים בוועדות המקצועיות, וכן חברי הכנסת ופקידי ממשל לא צפו את עוצמת היתר שתוקנה לבזק, כאשר היא מופרטת ביחד עם הנכסים האסטרטגיים שבאחזקתה. משרד התקשורת עבר מיד רכה במיוחד ליד קשה במיוחד כלפי בזק, מבלי להפנים שלא מדובר עוד בחברה ממשלתית, אלא בחברה עסקית, שמתמרנת בין המחוייבות לעובדים, ללקוחות, להשקעות העתידיות ובייחוד לבעלי המניות הפרטיים.

המשרד לא הצליח למנוע את הברחת ההון האדירה מבזק לבעלי המניות מאז ההפרטה, במקום שיושקע בשיפור התשתית או במתן הנחות לציבור. כאשר למשרד אין זרוע ביצועית, נותרים לו רק היכולת לתמרוץ שלילי וחיובי. המשרד הפעיל תמרוץ שלילי באופן לא יעיל בשוק הסיטונאי, בעודו נמנע מתמרוץ חיובי נוסף לבזק בדמות ביטול ההפרדה המבנית, כי חשש מפגיעה במתחרות, ולא כפי שמצהיר, מפגיעה בתחרות. למעשה הוא "שכח" שתפקידו לדאוג לציבור ולא לרווחת חברות פרטיות. השימועים וההחלטות נעשים במסגרת "מועדון סגור" של חברות תקשורת, ולא של נציגי ציבור שונים, שצרכיהם צריכים לעמוד בראש.

  1. במטרות המדיניות ראוי להתייחס קודם כל לציבור הרחב

מה שמעניין את הציבור הרחב זו רמת שירותים ורמת המחירים, ובייחוד עמידה על הזכות של כל אזרח לקבל שירותי תקשורת מתקדמים בכל נקודה בישראל, לרבות טיפול בתלונות של האזרחים. המשרד בורח מתפקידו ומגדיר לעצמו יעדים אחרים, שלא מובנים לציבור הרחב ולא מעניינים אותו. מדובר בעיקר בהסדרת היחסים בין חברות התקשורת עצמן. על-פי חוק, משרד התקשורת מחוייב לציבור הרחב, ולא לתפקיד שבחר לעצמו, כ"בורר סכסוכים" בין חברות תקשורת פרטיות ואחראי מטעם עצמו על חלוקת הרווחים בשוק ביניהן. עד עתה גיבו בתי המשפט את מדיניות המשרד בעתירות שונות. אולי עתירה זו תגרום גם לשופטים להידרש לפער בין תפקידי משרד התקשורת בחוק לבין מעשיו בפועל.