בשנה הבאה תתחיל "הקרן לאזרחי ישראל" להשקיע כספים שקיבלה מדינת ישראל ממאגרי הגז ומשאבים לאומיים נוספים בפרוייקטים מחוץ לישראל. הקרן שמנהלת את רוב ההכנסות מאוצרות הטבע של המדינה נבנתה באופן שיחצוץ בין עשרות מיליארדי שקלים ששייכים לציבור, לבין הציבור עצמו. בפועל, הקרן תשמש כמחבוא נוסף שאליו ינותבו הכנסות של מדינת ישראל על מנת שלא להגדיל את השקעות המדינה באזרחים, בחסות האמונה היוקדת בהקטנת הוצאות הממשלה והסיסמא המסמאת ש"אין כסף".

לצד כל החשיבות של משק הגז בצורתו כאנרגיה, יש לו גם משמעות לא קטנה בתור מקור הכנסה לקופת המדינה. ואכן, בשנת 2011 אימצה ממשלת ישראל את מסקנות ועדת ששיסנקי והחליטה להגדיל את חלקה של המדינה ברווחים ממשאבי הנפט והגז. אבל במקביל להגדלת החלק היחסי של המדינה בהכנסות, הוחלט לסגור את רוב הכסף שהמדינה תקבל בקופה שנקראת "הקרן לאזרחי ישראל".

הכספים שילכו לקופת "הקרן לאזרחי ישראל" יגיעו מ"מס על רווחי יתר", שישלמו בעלי הזכיינים על מאגרי הגז רק מ-2017. עד עכשיו שילמו בעלי המאגרים רק תמלוגים של 12% מהרווחים שהלכו ישירות לקופת המדינה. הם קיבלו את ההנחה הזאת כדי שיוכלו להחזיר לעצמם את ההשקעה בפיתוח המאגרים. מסיבה זו בעלי מאגר "תמר" עדיין פטורים מתשלום מס חברות, שגם אותו הם ישלמו בעתיד ישירות לקופת המדינה. אבל כשהזכיינים יגיעו להחזר הוצאות של 250% ייכנס לתוקף ה"מס על רווחי יתר", שיועבר ל"קרן לאזרחי ישראל". בהסתכלות עתידית, מדובר ברוב הכסף שתקבל מדינת ישראל ממכירת הגז.

התפלגות ההכנסות ממשאבי הגז (נתונים: בנק ישראל, 2013. גרפיקה: דבר ראשון).

התפלגות ההכנסות ממשאבי הגז (נתונים: בנק ישראל, 2013. גרפיקה: דבר ראשון).

כבר דו"ח ששינסקי המקורי שיצא ב-2011 נקבע כי כספים מהיטל זה יוכנסו לקרן נפרדת. במשרד האוצר התמהמהו, ולאחר מאבק עיקש של אנשי מחאת הגז ושל חברי האופוזיציה, ולא לפני דיונים מפורטים ביותר בועדת הכספים, נחקק בשנת 2014 "חוק קרן לאזרחי ישראל".

ראש הממשלה נתניהו לקח את תפקיד איש הבשורה והציג אותה ככזו שתאפשר השקעות גדולות בחברה הישראלית. כך אמר אז: "הגז הזה יכול עכשיו לסייע לנו לטפח את המצוינות שלנו. לכן החלטתי להקים קרן מהפירות של התקבולים. הקרן תוקדש ל-3 מטרות: חינוך, חינוך וחינוך – ועוד דבר: ביטחון". בשנת 2013, העניק נתניהו תחזית כספית: "המדינה תקבל 60% מהרווחים על הגז שתייצא, ובתקופה של 25 שנה ישראל תקבל 200 מיליארד שקל." שלוש שנים וחודשיים לאחר מכן, המספר הזה עומד על אפס בדיוק, מפני שהגז כלל לא יוצא. מה שנותר הוא רק ההכנסות ממכירת הגז למשק המקומי.

בשנת 2013 צפה בנק ישראל שעד 2037 ייכנסו לקרן בערך 70 מיליארד דולר. אבל מאז התמוטטו מחירי הגז בעולם ופיתוח המאגרים נדחה, מה שעלול להקטין את ההכנסות בצורה משמעותית. גם אם הסכום הכולל הינו 25 מיליארד דולר בלבד – מדובר בסכום נאה למדי.

חלוקת התקבולים לפי שנים (נתונים: בנק ישראל, 2013. גרפיקה: דבר ראשון).

חלוקת התקבולים לפי שנים (נתונים: בנק ישראל, 2013. גרפיקה: דבר ראשון).

אולם, מה שמרבית הציבור אינו מודע לו כלל, הוא כי למרות ההבטחה להשקיע את הכסף באזרחי ישראל ("חינוך, חינוך וחינוך") דאגה הממשלה, בחוק, להרחיק את הכסף מהציבור. כך זה יעבוד: הכסף של הקרן יושקע רק בחו"ל, ורק חלק קטנטן ממנו, 3.5% בשנה, יועבר לתקציב המדינה תחת פיקוח מחמיר. לצד הצעת תקציב המדינה, הממשלה תציג מדי שנה את הצעתה לשימוש בכספי הקרן (אותם 3.5%) לוועדת כנסת חדשה שתוקם. בדיוק כמו בתקציב המדינה, רק במספרים קטנים מאוד: בשנה הראשונה מדובר ב-35 מליון שקלים בשנה, שיטפסו כעבור עשור לסכום של לכל היותר 450 מליון ש"ח (בתרחיש הכי אופטימי ולא ריאלי). זאת, בזמן שהיה אפשר להעביר מיליארדים לתקציב, בכל שנה, ללא הקרן.

"הקרן תוקדש ל-3 מטרות: חינוך, חינוך וחינוך - ועוד דבר: ביטחון". ראש הממשלה בנימין נתניהו. צילום: אלכס קולומויסקי, פלאש 90

"הקרן תוקדש ל-3 מטרות: חינוך, חינוך וחינוך – ועוד דבר: ביטחון". ראש הממשלה בנימין נתניהו. צילום: אלכס קולומויסקי, פלאש 90

על מה ייצא הכסף? "מטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות", לשון החוק. הצעת תקציב הקרן תכלול פירוט של "מטרת כל הקצאה שנכללה בהצעה, השיקולים בבחירתה ואופן יישומה". יודעי דבר מספרים שגם בתקציב המדינה הכללי מקציבים כספים לאותן מטרות, לצד מטרות לא פחות חשובות כמו ביטחון, למשל, וכל זאת בסכומים גדולים בהרבה וללא דרישות פירוט כאלה. החוק אינו מסביר מה הופך את הכסף מהקרן ל"קדוש" יותר משאר כספי המדינה.

היתרון היחיד בשיטה זו הוא שמדובר בהגדלה בפועל של התקציב, שלא נספרת בתוך המסגרת הרגילה והחונקת, אלא כ"הוצאה מותנית בהכנסה". אבל הקדמנו את המאוחר. לפני שנראה משהו מהכסף, על פי החוק, הקרן זקוקה לועדת איתור, שתמנה מועצה, שתמנה ועדת השקעות, שתשכור יועצי השקעות חיצוניים, שינחו את בנק ישראל כיצד להשקיע, וגם למחלקת ניהול שאחראית על הדו"חות הכספיים, וכמובן מבקר, יועץ משפטי ורואה חשבון. וכפי שכבר כתבנו, תוקם גם ועדת כנסת חדשה, שתפקח פיקוח פרלמנטרי על הקרן ותאשר את תכנית ההוצאות השנתית.

למה להשקיע בחו"ל כשאפשר בארץ?

שאר כספי הקרן, 96.5% אחוז מהכנסותיה, ייועדו להשקעות בעולם. אבל מדוע שווקי ההון בעולם אמורים ליהנות מכספה של "קרן אזרחי ישראל"? הנה הנימוקים שחשבו עליהם המומחים של בנק ישראל, ולצדם כמה השלכות בעייתיות שאולי הם לא חשבו עליהם.

הנימוק הראשון שהגדירו בבנק ישראל הוא "צדק בין דורי". אם זכינו וחיינו דווקא בדור הזה, בו נתגלו משאבי הטבע, ואילו בדורות הבאים הם כבר יאזלו, חשוב להרחיק את הכספים הללו ולחלק אותם על פני מספר דורות ולא להשתמש בכולם באותו הדור. הוגי הנימוק הזה לא חשבו על כמה דברים: לדורות הבאים תהיה כנראה טכנולוגיית אנרגיות מתחדשות שיהיו זולות משמעותית ביחס לעלותן היום. כיום שימוש באנרגיות מתחדשות יקר יותר, אך קצב הפיתוח שלהן גבוה וההערכה היא כי בעתיד לא נזדקק לאנרגיות כמו גז ונפט כלל. ייתכן מאוד שהדורות הבאים ייהנו ממשק אנרגיה סביבתי ורווחי הרבה יותר מאיתנו, ודחיית התשלום פירושו לשמור כסף דווקא בעבור מי שיהיה לו. גם אם רוצים להשקיע חלק מהכסף כדי להנות ממנו בעתיד, היה ניתן לייעד את הכספים הללו למחקר ופיתוח בתחום משק האנרגיה בארץ ולא בחו"ל, וכך להפוך את ישראל ממדינה עם רעיונות טובים למדינה עם תעשיות מפותחות וגדולות ברמה העולמית.

גם ברמה הערכית המוסרית, עולה השאלה מה יועיל יותר לדורות הבאים – מדינה עם יותר כסף בחשבון, או מדינה עם מערכת בריאות ציבורית איכותית, שבה כולם זוכים לחינוך טוב, שהדיור בה ראוי, שהקשישים לא מוכרחים לעבוד אחרי גיל הפרישה, האזרחים חיים טוב יותר ויש להם פנאי להשקיע בגידול הדורות הבאים? לו המצב החברתי בישראל היה מצוין, או אפילו סביר, הרחקת הכסף מאיתנו הייתה נשמעת הגיונית יותר. אך בתנאי הגרעון החברתי הקיים, מדובר בצעד תמוה.

הנימוק השני להפניית הכסף לחו"ל הוא מניעת "המחלה ההולנדית". זהו מונח שנוצר בעקבות ייצוא נפט וגז בכמות גדולה באופן יחסי מהולנד בשנות ה-60, שהוביל לייסוף המטבע המקומי ולפגיעה קשה בתעשייה. כשנגמרו משאבי הטבע הזמניים, הולנד נכנסה לבעיה כלכלית קשה. הדוגמא העדכנית היא קרן רווחי הנפט של ממשלת נורבגיה, אשר מכילה סכומי כסף עצומים ביחס לשאר כלכלת נורבגיה. הסימפטום הכלכלי של המחלה הוא ייסוף השקל לעומת הדולר.

עובדים משגיחים על מילוי מכולות גז במאגר תמר (צילום ארכיון: משה שי \ פלאש 90).

עובדים משגיחים על מילוי מכולות גז במאגר תמר (צילום ארכיון: משה שי \ פלאש 90).

אבל תרחיש המחלה ההולנדית לא בהכרח קשור למצב בישראל. בנייר עמדה של המכון לרפורמות מבניות נכתב כי "ההשוואה למודל הנורבגי אינה רלוונטית. בארצות הברית, קנדה ואוסטרליה ישנן קרנות גדולות יותר משל ישראל באופן יחסי, והן מושקעות בשווקים המקומיים. בדומה למדינות אלו, הכנסות המדינה השנתיות מהגז אשר עתידות להיכנס לקרן הינן בשיעור נמוך יחסית ומהוות רק 1% בממוצע מהתמ"ג של ישראל. עמדתנו היא כי צריך להשאיר את ההחלטה על בחירת ההשקעות של הקרן למנהל הקרן ואין להגבילו מראש, ועוד בחקיקה ראשית." בנייר נוסף של המכון נתלים באילנות גבוהים ומציינים כי לפי מחקר של קרן המטבע הבינלאומית, הסבירות ל"מחלה ההולנדית" בימינו נמוכה ביותר. לפי הבנק העולמי, השקעה בכלכלה המקומית יכולה להשיא רווחים לא פחות מאשר השקעה בחו"ל. במילים אחרות, גם אם כבר מחליטים לחלק הכנסות בין הדורות, אין סיבה שדווקא אזרחי העולם ייהנו מהשקעות "קרן אזרחי ישראל" במקום אזרחי ישראל עצמם.

גם סכנת ייסוף השקל בעקבות ייצוא של גז לחו"ל אינה רלבנטית כרגע. בטווח הנראה לעין, משק הגז בישראל הינו משק מקומי ללא יצוא – כל הכסף שעובר בו הוא בשקלים ולא בדולרים, גם כשהמחיר נקוב לכאורה בדולרים. לכן, אין כניסה מאסיבית של דולרים לישראל בשל יצוא גז ונפט. הייסוף שכן מתקיים קשור בכך שישראל מייבאת פחות דלקים בזכות הגז, ויותר דולרים נשארים בארץ. ואיך מתמודדים עם זה? ובכן, בנק ישראל קונה אותם. הוא עושה זאת בכמויות גדולות, בערך מאז 2004, באופן מוצהר, לקיזוז השפעת הרכש המקומי של הגז. הר הדולרים של בנק ישראל הוא עוד סוג של "קרן לאזרחי ישראל" בלתי רשמית, שעושה אותו דבר בדיוק – מושקעת בחו"ל.

הנימוק השלישי להשקעת הכסף בחו"ל במקום השקעתו באזרחי ישראל הוא נימוק "כרית הביטחון". קו המחשבה שעומד מאחוריו הוא – מה נעשה אם תהיה מלחמה? או רעידת אדמה גדולה שצפויה להתרחש באיזור השבר הסורי אפריקאי אחת למאה שנים בערך? או משבר כלכלי חריף? על פי הנימוק הזה, ה"קרן לאזרחי ישראל" תוכל לשמש כמושיעה. בואו נחשוב על זה שנית – הקרן לאזרחי ישראל יכולה לשמש לשיפור המוכנות שלנו למצב מלחמה, לתחזוקת מבנים בפריפריה תוך הגדלת היצע הדיור, כך שיהיו עמידים לרעידות אדמה ולהגדלת ההשקעות במשק כך שלא ניכנס כלל למשבר חריף. ההבדל בין חכם לפיקח הוא שהפיקח יודע לצאת מצרות שחכם לא היה נכנס אליהן.

כדאי לדעת שבדיונים על הקמת הקרן, עמדת האוצר הייתה לא להשקיע את הכסף בשום מקום – לא בנו, אזרחי ישראל, וגם לא בעולם. הם הציעו לשים אותו בכיס האהוב עליהם – הקטנת החוב הלאומי של ישראל, וזה בדיוק מה שהאוצר עושה עם הכסף בינתיים, עד שסך התקבולים בקרן יגיעו למיליארד דולר. זוהי אידיאולוגיה סדורה של מדינה עשירה, עם כיסים תפוחים ותקציב מצומק, לצד אזרחים עניים שסובלים ממחסור בדיור ומפקקי תנועה. זה לא ש"אין כסף" – יש מי שעושה הרבה מאוד כדי שהכסף שיש, לא יגיע אלינו.